淺析新時代我國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵

淺析新時代我國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵

清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院

黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展根本在于經(jīng)濟的活力、創(chuàng)新力和競爭力。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，必須適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，必須貫徹新發(fā)展理念，必須適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，必須建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。為此，要正確把握整體推進和重點突破的關(guān)系，正確把握總體謀劃和久久為功的關(guān)系，正確把握破除舊動能和培育新動能的關(guān)系，正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，正確把握維護公平與講求效率的關(guān)系，正確把握發(fā)展與安全的關(guān)系。

我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構(gòu)建科學(xué)合理的空間格局?？h域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主戰(zhàn)場，縣城一端連接著城市，另一端連接著農(nóng)村，縣域高質(zhì)量發(fā)展，要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)同。

近年來，我國區(qū)域發(fā)展面臨一些新情況，主要是南北分化凸顯，經(jīng)濟增速“南快北慢”、經(jīng)濟份額“南升北降”的態(tài)勢持續(xù)，各板塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化。發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出，東部沿海發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新要素快速集聚；東北地區(qū)、西北地區(qū)發(fā)展相對滯后，部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要完善空間治理，推動各地按照比較優(yōu)勢和定位差異，制定差異化發(fā)展策略，選擇差異化發(fā)展路徑。

推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是核心要義。當(dāng)前，在新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的背景下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷上升到中高端，產(chǎn)業(yè)鏈不斷復(fù)雜深化，科技含量也不斷提高，要素投入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻變化，涌現(xiàn)出了很多新業(yè)態(tài)、新模式。地方在實際工作當(dāng)中，面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展本底不清楚，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向不明確，產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)計不精準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)項目落地不夠扎實，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)不夠優(yōu)化等一系列問題。在縣域這個空間單元，無論是市區(qū)，還是很發(fā)達的地方，無一例外地面臨著傳統(tǒng)工作理念、工作方法、工作路徑的革新和變革。

人類社會正在進入以數(shù)字化生產(chǎn)力為主要標(biāo)志的全新歷史階段，數(shù)據(jù)成為推動數(shù)字化發(fā)展的關(guān)鍵要素。縣域高質(zhì)量發(fā)展，必須緊緊抓住數(shù)字技術(shù)變革機遇，充分釋放數(shù)字化發(fā)展的放大、疊加、倍增效應(yīng)，以數(shù)智賦能，打造數(shù)字化生態(tài)。

進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，縣域競爭呈現(xiàn)出新的特征?？h域競爭的焦點正在轉(zhuǎn)向人才競爭，縣域競爭的主戰(zhàn)場正在變成科技創(chuàng)新尤其是制造業(yè)創(chuàng)新的落地市場化，縣域競爭的主要載體——高新開發(fā)園區(qū)正在成為世界先進科技從實驗室向市場進發(fā)的孵化器、促進器和加速器，縣域競爭已經(jīng)在全球市場展開。高質(zhì)量發(fā)展綜合性評估成為新時代縣域競爭的競爭焦點。

縣域經(jīng)濟是宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的橋梁，是城市經(jīng)濟與鄉(xiāng)村經(jīng)濟的紐帶，是我國國民經(jīng)濟的重要組成部分,是國民經(jīng)濟的基本單元。給縣域經(jīng)濟界定一個統(tǒng)一的概念比較難，綜合各界專家學(xué)者的觀點，我們認為縣域經(jīng)濟是以縣城為中心、集鎮(zhèn)為紐帶、廣大農(nóng)村為腹地的一種區(qū)域經(jīng)濟，總體上屬于一種門類齊全、行業(yè)眾多、功能完備的經(jīng)濟單元，具有區(qū)域性、自主性、開放性、時代性、生態(tài)性、民生性。

我國縣域具有人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平不一、發(fā)展方式各異、所處區(qū)位差異等特征，因此在分類過程中常常采用不同的分類方式，從不同角度對中國的縣域經(jīng)濟進行劃分。比如：按經(jīng)濟發(fā)展水平劃分為欠發(fā)達縣域和發(fā)達縣域。按主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型、工業(yè)主導(dǎo)型、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型和特色產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型。按地理區(qū)位和行政職權(quán)劃分為與經(jīng)濟中心城市結(jié)合的市轄區(qū)、經(jīng)濟社會相對獨立的縣級市、經(jīng)濟社會相對獨立的縣。按主導(dǎo)資源劃分為發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品及加工、發(fā)展資源型工業(yè)、發(fā)展特色旅游等。

縣域經(jīng)濟是一種區(qū)域經(jīng)濟。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）指出，要“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局?！币虼耍覀兘ㄗh縣域經(jīng)濟單元按照主體功能區(qū)定位進行劃分，即以城市化地區(qū)為主、以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主、以重點生態(tài)功能區(qū)為主。

△ 圖1 主體功能區(qū)分類及其功能

中華人民共和國民政部 2021 年 5 月 10 日更新了《2020年中華人民共和國行政區(qū)劃代碼》確定了 2843 個縣級行政區(qū)，按照省市縣的三級行政區(qū)劃分。推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，需要以新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念為指引，衡量發(fā)展水平差距不能只看經(jīng)濟發(fā)展和收入水平，更應(yīng)該立足于主體功能區(qū)定位綜合衡量發(fā)展質(zhì)量，必須鼓勵差異化發(fā)展?！秶鴦?wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)〔2007〕21號）是推進形成主體功能區(qū)的基本依據(jù)，是科學(xué)開發(fā)國土空間的行動綱領(lǐng)和遠景藍圖，是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。

高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想為引領(lǐng)，站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的起點，面對前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，尋求經(jīng)濟質(zhì)量、規(guī)模、效益、速度、安全相統(tǒng)一的發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展，是為了更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，在質(zhì)量變革、效率變革、動力變革、管理變革、治理變革基礎(chǔ)上實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)、更加公平的發(fā)展，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的系統(tǒng)性發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展要增強宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性，要更加注重從供給側(cè)發(fā)力，通過優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提升經(jīng)濟穩(wěn)定性。高質(zhì)量發(fā)展要把培育有核心競爭力的優(yōu)秀企業(yè)，作為各類經(jīng)濟政策的重要出發(fā)點，真正打牢高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的微觀基礎(chǔ)?？h域高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)在每一個百分點 GDP 增長的科技含量、就業(yè)容量、生態(tài)能量和生活質(zhì)量上。

基于以上的分析，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是基于行政功能區(qū)劃分和主體功能區(qū)劃分的縣域經(jīng)濟單元，立足于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，加快數(shù)字化發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，支撐并引導(dǎo)我國縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展。為此，我們提出新時代我國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究框架：

綜合質(zhì)效：提升質(zhì)效是經(jīng)濟發(fā)展的基本目標(biāo)。綜合質(zhì)效主要從人均水平、稅收收益、政府財力保障、生產(chǎn)效益等方面反映縣域經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益情況。

創(chuàng)新發(fā)展：創(chuàng)新是高質(zhì)量發(fā)展的根本動力。創(chuàng)新發(fā)展全面評價縣域科技發(fā)展水平、科技對經(jīng)濟社會的支撐能力和科技對經(jīng)濟增長的貢獻率。創(chuàng)新發(fā)展主要從創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新效率等方面反映縣域在推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、加快創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化等方面的進展。

協(xié)調(diào)發(fā)展：我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間保持協(xié)調(diào)發(fā)展是緩解一系列矛盾的有效路徑。協(xié)調(diào)發(fā)展主要從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)等方面反映區(qū)域協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方面的成效。

綠色發(fā)展：“綠水青山就是金山銀山。”綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)力要素。綠色發(fā)展主要從資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境保護等方面反映縣域生態(tài)資源利用效率和生態(tài)環(huán)境保護水平。

開放發(fā)展：高質(zhì)量發(fā)展離不開高水平開放，一方面要加快融入國內(nèi)大循環(huán)，一方面要充分融入國際市場和利用好國際資源，才能在新時代背景下實現(xiàn)跨越式發(fā)展。開放發(fā)展主要從對外貿(mào)易、營商環(huán)境、實際利用外資等方面反映縣域?qū)ν忾_放程度。

共享發(fā)展：發(fā)展是為了人民，共同富裕是社會主義的內(nèi)在要求。共享發(fā)展重點要解決社會公平正義問題，真正提高人民生活水平。共享發(fā)展主要從社會就業(yè)、社會事業(yè)、公共服務(wù)供給水平等方面反映縣域居民生活質(zhì)量和基層基本公共服務(wù)均等化水平。

安全發(fā)展：經(jīng)濟安全是區(qū)域安全的基礎(chǔ)，是推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必要保障。安全發(fā)展主要從糧食安全、能源資源安全、金融安全等方面反映縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展安全保障能力。

推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要深刻理解和把握高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，以國家十四五和二〇三五規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，切實落實中央的戰(zhàn)略意圖，同時也要充分挖掘縣域本身要素稟賦，基于比較優(yōu)勢差異化發(fā)展，充分發(fā)揮好自己的本地特色。

推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是核心要義，需要對縣域產(chǎn)業(yè)鏈進行精細化評估、精細化設(shè)計、差異化設(shè)計、結(jié)合本地優(yōu)勢的設(shè)計，并推動縣域產(chǎn)業(yè)鏈真正扎實落地。

要對縣域基本單元的產(chǎn)業(yè)鏈、企業(yè)有深刻的洞察，甄別其短板和卡脖子環(huán)節(jié)，并能充分提煉和刻畫出比較優(yōu)勢，借此才能精準(zhǔn)地鍛長板、補短板。

要有一套整體的評價體系，既要能夠有評價功能，也要有指引功能，相當(dāng)于指揮棒。要把產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)新要素、人力資源、企業(yè)發(fā)展、數(shù)字化水平、營商環(huán)境等方面進行精準(zhǔn)刻畫，形成縣、市、區(qū)、旗等縣域單元的高質(zhì)量發(fā)展評價體系。