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    楊偉民：如何編制適應形勢、適合本地的“十五五”規劃
    

    2024-11-14
    
            
    


    
    


    

    
 
    
  
    
   
    
    
    
     
    
      
    
      
    
       
    
        
    
         近日，
         十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任，原中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在第二屆長三角縣（市）區高質量一體化發展研討會上就“
         如何編制適應形勢、適合本地的‘十五五’規劃”發表演講。規劃是我國治國理政的重要方式。楊偉民曾參與過六個國家五年規劃的編制。他認為，縣市區發展
         規劃編制的好不好，一定程度上反映了一個地區的治理能力和水平，也關系著我國基層行政區的治理效能。
         縣市區編制“十五五”規劃，應堅持以下幾點：
        
    
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         第一，編制規劃要適應全面建成高水平社會主義市場經濟體制這一改革的總目標，堅持市場經濟的理念和原則。
        
    
        
    
         第二，縣市區規劃在一定意義上是當地營商環境的宣言書、承諾書，寫好地方營商環境，比寫宏大目標、漂亮口號及規劃多少高大上產業更為重要。
        
    
        
    
         第三，規劃要以高質量發展是硬道理為主題，其他目標不能影響增長目標。 
        
    
        
    
         第四，規劃要以提高當地人生活水平為主線，要規劃好如何提高居民消費水平。
        
    
        
    
         第五，規劃要把城市化地區、農產品主產區和生態功能區這三大空間落在實處，防止建了拆?，拆了建。 
        
    
        
    
         第六，規劃要讓人看得
         懂。 
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
   
    
  
    
  
    
   
    
    

    
    
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    △ 圖為楊偉民
    
   

    
   
    如何編制適應形勢、適合本地的“十五五”規劃
    
   
    文／楊偉民
    
   
    十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任，原中央財經領導小組辦公室副主任
    
  
    
 
    

    


    

    
 
    
  
    
   
    
    
   
    
  
    
 
    

    

    
 
    
  
    
   
    
    7 月 30 日的中央政治局會議要求，做好“十五五”規劃前期研究謀劃工作。目前，有關方面已經啟動“十五五”規劃編制前期工作，各縣市區應該也已開始謀劃“十五五”規劃了。我參加過六個五年規劃的編制，算是個老規劃人。利用今天的機會，講講縣市區發展規劃編制問題。題目是“如何編制適應形勢、適合本地的‘十五五’規劃”。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    一、規劃是治國理政的重要方式
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    習近平總書記指出，規劃是我國治國理政的重要方式，這是發展規劃的一個十分精準的定位。發展規劃到底是用來干什么的呢，是用來治國理政的。國家發展規劃是治國理政的綱領，縣市區的發展規劃也是本地五年的“施政綱領”。
   
    
   
    
    縣市區規劃的薄弱點之一是上下一般粗，不少縣市區的規劃，往往是對照國家規劃、本省規劃，一抄了之，如果遮住地名，放在省級、市級以及任何縣市區都不會錯。上下一般粗，本質上是規劃不符合本地實際，背后是本來就沒有把規劃當回事，沒有作為地方治理的重要方式。
   
    
   
    
    縣市區發展規劃編制的好不好，一定程度上反映了一個地區的治理能力和水平，也關系著我國基層行政區的治理效能。在編制“十五五”規劃中，希望各縣市區切實貫徹落實習近平總書記關于規劃是我國治國理政重要方式的思想，高度重視發展規劃編制工作，把規劃編制好，把縣市區的治理能力和水平提升一下。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    二、規劃是社會主義市場經濟體制的規劃
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    規劃是我國治國理政的重要方式，而治國理政是建立在社會主義市場經濟體制這一基本制度基礎上的。什么是社會主義市場經濟？習近平總書記在十八屆三中全會關于《全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中做出了最權威、最科學的定義?？倳浿v，市場配置資源是最有效率的形式，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上是市場決定資源配置的經濟，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。
   
    
   
    
    充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。兩句話，缺一不可，缺一句就不是社會主義市場經濟。但市場作用與政府作用不是簡單的并列關系，充分發揮市場的決定性作用是一般規律，遵循規律，最主要的是遵循這個一般規律。更好發揮政府作用，是建立在市場決定資源配置這一一般規律基礎上的。
   
    
   
    
    編制規劃要適應全面建成高水平社會主義市場經濟體制這一改革的總目標，堅持市場經濟的理念和原則，落筆的每句話都要自己問一問，這是不是應該由政府規劃的，不寫或少寫應該由市場配置資源的事，減少主要依靠市場機制來實現的指標、產業和項目。近年來的地方規劃，指標多、項目多、產業細，而能寫出來的，各地都差不多。希望各縣市區對照一下本地的“十四五”規劃，看看哪些是沒用的，把本地的“十五五”規劃，真正變成市場經濟體制下的規劃。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    三、規劃是當地營商環境的宣言書
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    目前的地方規劃，很重視產業和項目的謀劃。產業對當地的經濟發展十分重要。但地方的產業是怎么來的呢。可以粗略分為兩類：一是本地有資源或主要面向本地市場的，主要集中在礦業、建筑業和服務業。如資源能源開發、零售業、中小學、中小醫院、修理業、住宿餐飲業、居民服務、公共管理，以及其他面向本地市場的部分產業；二是面向全國乃至全球市場的產業，主要是農業和制造業。這些產業的市場主要不在本地。前者主要是資源和市場決定的，后者主要是取決于自然條件、市場半徑、營商環境等。為什么有的地方產業多，有的地方產業少？在自然條件、市場半徑大體相當的前提下，產業或企業的集聚，很大程度上取決于當地的營商環境。
   
    
   
    
    營商環境不是辦事效率問題，不是跑一次還是跑幾次的問題。營商環境主要是國家統一的制度和體制規定的，但有些是地方可營造的。如，企業到你這來投資建廠，基礎設施是否完備，有沒有穩定的員工，員工有沒有穩定的住房，上下班是否便捷，員工子女在哪上幼兒園上學，員工及其家人到哪看病及看病貴不貴，政府是不是講信用，是不是動輒檢查罰款，承諾是不是老變，辦事是不是依法等等。
   
    
   
    
    縣市區規劃，一定意義上是當地營商環境的宣言書、承諾書，寫好地方營商環境，比寫那些宏大目標、漂亮口號更重要，也比規劃多少高大上的產業更重要。過去，有些地區的招商引資靠土地優惠、稅收減免。今后，我們要建立全國統一大市場，并在產業補貼、勞動保護、政府采購等領域等同國際規則、規制、管理、標準的相通相容。因此，今后的招商引資更多要靠市場環境、基礎設施、生活環境、政府服務企業的態度等。這些應該成為縣市區規劃的重要內容。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    四、規劃要以高質量發展是硬道理為主題
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    目前我國最大的挑戰是經濟增長，是經濟質的有效提升和量的合理增長。但質的有效提升是建立在量的合理增長之上的，沒有量，就沒有質。高質量發展絕不是不要速度了。二十大以及之后的幾次中央經濟工作會議都強調高質量發展是質的有效提升和量的合理增長，也就是強調要保持一定的速度，但目前影響發展大局的做法還有不少。在環保、安全生產、共同富裕、防風險、碳達峰等多重目標中，一定要把高質量發展放在第一位，其他目標不能影響增長目標。這既是國家規劃的任務，也是縣市區規劃的任務。當然，不同主體功能區的規劃的主題不同，農產品主產區和重點生態功能區要把農產品安全和生態安全放在第一位，城市化地區就是經濟和人口集聚區要把經濟發展放在第一位。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    五、規劃要以提高當地人的生活水平為主線
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    目前的經濟下行，主要不是在供給側，而是在需求側。需求側又主要不是外需不足，而是內需不足，內需不足又主要是居民消費不足。這同 1998 年和 2008 年的情況不同，當時主要是外需不足。消費不足不是今天才出現的。早在 2000 年的國家“十五”計劃綱要，就提出了居民消費率提高到 50% 的目標，而 2023 年只有 39% 。2020 年，工業的 40% 以上靠出口，出口加速，經濟就回升一點，出口減速，增長就下來一點。前十幾年，主要靠房地產及其金融建筑業拉動經濟增長，現在房地產不行了，不得不更多依靠制造業，但制造業的 40% 靠外需，出口決定著我國的邊際增長。未來的國際環境還能不能支撐 40% 的工業制成品出口，如果不能，龐大的生產能力出路在何方？投資需求能不能靠得住，投資增速已經從本世紀第一個 10 年的 20% 左右，降至第二個十年的 10% 左右，第三個十年降至 10% 以下。而且房地產供求發生重大變化，地方政府債務拖累基礎設施的投資增長。政府消費可以擴大，但會擠壓居民收入和居民消費，不應該過快增長。未來，支撐增長唯一可靠的“馬車”是居民消費。所以，經濟發展的思路必須盡快轉變到居民消費的持續擴大上來。
   
    
   
    
    發展是供給與需求的共同擴大，不是供給能力上去了、生產規模擴大了，就能實現發展了。過去我們的規劃主要是供給的規劃，都是發展哪些產業、擴大哪些投資。生產能力上去了，但消費上不去，只能擴大出口，出口受阻，增長就要下行。
   
    
   
    
    縣市區的規劃，要規劃好如何提高當地居民的消費水平。包括：如何提高消費能力，提高居民收入；如何完善消費政策，取消限制消費的各種措施；如何規劃好小尺度的消費圈及其設施，便于居民特別是老年人的消費，在建設那些高大上的消費設施的同時，也要適應老齡社會的到來，建設好便于老年人消費的生活圈；如何實現非戶籍人口、農業轉移人口在就業地的住有所居，真正實現農業轉移人口的市民化等。同時也要認識到，提高民生水平，公共服務是重要的，但民生不等于公共服務，民生的主體在于居民收入和居民消費。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    六、規劃要把三大空間落到實處
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    20 年前， 2004 年，我們在研究“十一五”規劃思路時，提出了主體功能區，把全國 960 萬陸地國土空間分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區，后來又歸結為城市化地區、農產品主產區和生態功能區三大空間。目前，主體功能區已經從規劃上升到戰略又上升為中國特色社會主義的重要制度。
   
    
   
    
    近年來，雖然推進主體功能區的動作不大、力度不夠，但三大空間發展的趨勢越發明顯。長三角和珠三角 GDP 占全國的比重，由 2012 年的 34% ，提高到 2023 年的 35% 。東北地區糧食產量占全國的比重，由 21% 提高到 22% 。2010 年- 2020 年， 38 個直轄市、省會城市、單列市新增城市人口占全國新增人口的 100% 。生態功能區提供生態產品的能力也顯著增強，如水源涵養地的水資源總量、地下水資源量等都在增加。
   
    
   
    
    主體功能區，說不說，干不干，大勢就是這樣，這是客觀規律。主體功能區的形成，背后是兩大規律，一是市場規律，二是自然規律。規律在不知不覺中總是在發揮著作用，不以人的意志為轉移。
   
    
   
    
    “十五五”時期，縣市區就要把本地區的三大空間落實到位，農產品在哪里，耕地和基本農田要落地；人口和經濟即城市主城區和縣城在哪里，范圍是多大，哪些地區要保護生態等?？傊?，三大空間要落到“四至”，防止建了拆、拆了建。一些地區因各種原因而整村搬遷，但多是就地搬遷，而不是空間騰挪，遷到縣城等人口集聚地，這樣就不能有效地集聚縣城的規模，就減少了就業崗位，減少了面向本地市場的產業發展的機會和規模。所以，在重視招商引資，發展面向全國、全球市場的產業的同時，不要忘了滿足本地居民消費的產業。如果全國幾千個縣市區都能重視面向本地市場的產業，就會明顯增加相應的供給與需求，促進全國的增長。
   
    
   
    
    
    
     
    
      
    
       
    
        
    
         
    七、規劃要讓人看得懂
    
        
    
       
    
      
    
     
    
    
    
    

    
   
    
   
    
    規劃寫法上不應沉悶。規劃的內容很全面，不同篇章的寫法不一定千篇一律。有哪些寫作法呢？
   
    
   
    
    一是浪漫主義
    。如主體功能區規劃有一段“巍峨的群山，縱橫的河流，廣袤的草原，肥沃的農田，遼闊的海洋，是中華民族的美好家園”。汶川災后重建規劃的目標，表述為“家家有房住，戶戶有就業，人人有保障，設施有提高，經濟有發展，生態有改善”。
   
    
   
    
    二是開門見山。
    直截了當提出問題，然后就是應對措施。如，經濟增長篇可以這樣寫：“十五五”時期，我縣經濟下行的壓力較大，必須果斷采取措施阻止之。然后就是一條條的措施，不必穿靴戴帽。
   
    
   
    
    三是領句概括。
    每段第一句話就是段落的靈魂或標題，不愿意閱讀規劃全文的人，看一句話就知道本段寫什么了。
   
    
   
    
    四是剝皮挖根。
    就是找問題，挖問題的因，找原因的原因，直至挖到最深刻的根源。列出 100 個問題，就可以寫 100 句話。規劃是反話正說，說干什么，怎么干，每句話的背后都是問題，規劃的每一句話都是為了解決問題。然后要追問，這句話是針對什么問題、解決什么問題，再問，你說的問題是不是問題？不要把不是問題的問題當成問題。
   
    
   
    
    五是“三邊”。
    就是一邊寫，一邊思考，一邊改。在寫的過程中改，在改的過程中調整思路，然后再寫、再改、再思考。
   
    
   
    
    六是通俗易懂。
    一個好的規劃，最基本的是要讓人看得懂，實實在在，清清爽爽，一目了然。規劃是給領導看的，也應該是給企業、給市場、給人民看的。必須實實在在，不用猜，讓人猜的規劃不是好規劃。目前不少規劃，大話多、新詞多、口號多、對仗多、代號多，目標高、產業新，但辦法少、路徑少、政策少、數據少，這樣的規劃不是好規劃。
   
    
   
    
    在幫助相城編制規劃時，我們堅持的一個原則就是要讓人看得懂。比如，我們增加了“我們”這個主語。如果沒有“我們”這個主語，人們就要猜，這句話是讓誰來干呢？相城規劃中的“我們”，就是相城的區委區政府，就是相城的政府部門。這不僅是一個表述方法問題，實際上是政府對老百姓、對市場主體的態度問題。加上了“我們”，就是政府的承諾、就是政府的責任，就是營商環境的宣言書。
   
    
   
    
    七是用詞準確。
    一些規劃愿意用“打造”，但是不是都能打造的了呢？用詞的背后反映了思想觀念，好像想打造什么就能打造什么，這樣看起來就不像市場經濟條件下的規劃。
   
    
   
    
    以上，僅供參考。
   
    
   
    
   
    
    
    
     
    內容來源｜清華大學中國發展規劃研究院
    
     
    
      編輯｜朱栩葶
     
    
     
    
      審核｜朱栩葶
    
     
    
     
    
      責編｜楊帆
     
    
    
    
   
    
  
    
 
    

    


    


    

    
        

    

    

    
    
    

    


    
    
    
    
    

    






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