如何進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理，清華教授如是說（三）

公共數(shù)據(jù)開放利用與授權(quán)運(yùn)營的組織模式與運(yùn)行機(jī)制

文/孟慶國

清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院副院長

本人前段時間參加了國家數(shù)據(jù)局關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放利用相關(guān)文件起草的論證討論。在參與文件編制的討論中，我們思考的前提是，需要統(tǒng)一大家對公共數(shù)據(jù)開放利用與授權(quán)運(yùn)營方面的理解認(rèn)識，以便形成一致的共識。盡管公共數(shù)據(jù)開放利用是一個機(jī)制設(shè)計問題，但這并非完全是一項學(xué)術(shù)性的研究，而是基于各方的相應(yīng)激勵與博弈相容的應(yīng)用研究。因此，我們更多的是依據(jù)已有的“數(shù)據(jù)二十條”以及關(guān)于數(shù)據(jù)的相關(guān)立法，探討在現(xiàn)有政策框架下如何厘清公共數(shù)據(jù)的概念、基本特征并提出一種能夠獲得有認(rèn)可度的機(jī)制思路。我們想，一旦這個文件出臺實施，包括地方政府、參與運(yùn)營企業(yè)、社會公眾的各方，能夠理解、接受并按照這個文件思路去貫徹執(zhí)行，這應(yīng)是對文件制定最大的貢獻(xiàn)。所以，我們研究的目標(biāo)是嘗試尋找公共數(shù)據(jù)開放利用和授權(quán)運(yùn)營機(jī)制設(shè)計的一種共識。因此，這項工作本身并不十分有學(xué)術(shù)性。

在關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放利用的討論中，數(shù)據(jù)要素化在我國未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要性不言而喻。然而，如何推進(jìn)和實現(xiàn)“數(shù)據(jù)要素化”，我們認(rèn)為目前面臨著很大的困難。因為在對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類開放利用時，我們需要針對性地對個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)，以及公共數(shù)據(jù)進(jìn)行要素化的機(jī)制設(shè)計。這本身就是很困難的事情，由于數(shù)據(jù)類型特征的巨大差異，導(dǎo)致很難有一種普遍的機(jī)制設(shè)計能解決所有問題。即便是針對公共數(shù)據(jù)的界定，我們需要考慮到黨政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)、公共企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)，包括國有企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)上具有公共性平臺上的數(shù)據(jù)，以及它們之間巨大的差異性。事實上，不同類型的數(shù)據(jù)涉及到的主體以及它們之間的權(quán)利關(guān)系都有所不同。因此，簡單地不加分類地討論數(shù)據(jù)要素化，或以傳統(tǒng)要素化的思路設(shè)計數(shù)據(jù)要素化機(jī)制問題，并不能弄清問題的本質(zhì)。

關(guān)于數(shù)據(jù)要素化，其重要性顯而易見。從各國關(guān)于數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的制定可以看出，推進(jìn)數(shù)據(jù)流動和開放利用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值釋放已成為全球性的共同議題。在我國，追求經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展成為當(dāng)前的重要任務(wù)，我們希望通過數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵和方式，我們試圖通過數(shù)字經(jīng)濟(jì)的探索，探尋我國下一步發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動途徑。因此，將數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個關(guān)鍵要素在我國顯得更為迫切，各地方政府也傾注更多的精力加以重視，專家學(xué)者也投以更多的研究關(guān)注。這一點在眾多的研究中得到了很好的體現(xiàn)，在黨和國家已出臺的及將要出臺的眾多文件中，也得到了高度的關(guān)注。

在我國總量數(shù)據(jù)資源中，有一種說法是，公共數(shù)據(jù)占到了 70%—80%。我們也一直在尋找該數(shù)據(jù)的來源，想了解公共數(shù)據(jù)在整體數(shù)據(jù)規(guī)模中確實的占比。但是，具體是如何測算出來的，以及這一占比的科學(xué)方法，我們尚未找到。不管怎樣，基于中國獨特的發(fā)展模式和國情條件，相對于其他國家，我國的公共數(shù)據(jù)在全球范圍國家中的占比應(yīng)該是相當(dāng)高的，甚至可以說是最高的。

關(guān)于公共數(shù)據(jù)的界定，實際上是一個非常復(fù)雜的問題。通常情況下，我們根據(jù)數(shù)據(jù)的公共利益屬性進(jìn)行界定。對于公共利益屬性的理解至少可以從兩個角度進(jìn)行理解：一個是基于“公”和“私”界定。這種界定，是通過公私對抗性進(jìn)行的數(shù)據(jù)公共性界定。首先是從“公”的角度，通?；诠矙C(jī)構(gòu)、公共財政、公共利益或者公共行為來界定公共數(shù)據(jù)。然而，實際上，在數(shù)據(jù)屬性界定上，“私”域數(shù)據(jù)是否一定不會涉及公共性或者其數(shù)據(jù)是否具有公共性，本身就是一個具有爭議的問題。這和傳統(tǒng)私域中私的純粹性有非常大的不同。比如說，一個私營企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營中積累了大量消費(fèi)者數(shù)據(jù)或地理空間數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是否一定是這個私營企業(yè)的數(shù)據(jù)，應(yīng)不應(yīng)該在一定程度被視為公共數(shù)據(jù)？另一種方式是基于“官”和“民”的角度界定。其中“官”涉及黨政機(jī)關(guān)、各類公共機(jī)構(gòu)；“民”可以理解包括民營企業(yè)、私營機(jī)構(gòu)等。一般而言，涉及黨政機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)可視為公共數(shù)據(jù)，而民營企業(yè)、私營機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)則不屬于公共數(shù)據(jù)的范疇。然而，不論采取何種界定方式，都難以完全符合我國復(fù)雜的情況。特別是對于公共企事業(yè)單位，包括國有企業(yè)，它們的數(shù)據(jù)應(yīng)該被歸類為公共數(shù)據(jù)、還是被認(rèn)定為企業(yè)數(shù)據(jù)同樣存在著較大的爭議。不管怎樣，當(dāng)前許多地方認(rèn)定公共數(shù)據(jù)的方式主要有三種分類方法：來源于公共機(jī)構(gòu)、來源于公共財政資金，或者來源于法定公共行為產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

除了要對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行界定外，厘清公共數(shù)據(jù)的特征也尤為關(guān)鍵。對公共數(shù)據(jù)而言，除其具備一般數(shù)據(jù)的特征之外，它還具有一些與一般數(shù)據(jù)不同的基本特征。例如，公共數(shù)據(jù)的公共性、權(quán)威性、高價值性，以及高敏感性。在構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的開放利用機(jī)制時，這些因素都成為制約其釋放價值機(jī)制設(shè)計的重要考量因素。另外，在公共數(shù)據(jù)資源開放利用上，我國一直有一個類似政務(wù)公開的原則規(guī)定，就是“公開為常態(tài)，不公開為例外”。但這個基本原則，對于日益大數(shù)據(jù)化的政務(wù)數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)是否還合適？這些都有待進(jìn)一步討論。從數(shù)據(jù)持有部門的角度來看，在數(shù)據(jù)日益資產(chǎn)化的趨勢下，或者說公共數(shù)據(jù)可以有償使用的前提下，是否還會堅持這一原則？極有可能的情況是，原來的數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放的模式會受到挑戰(zhàn)，空間可能會受到擠壓。不管是基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值，還是有償利用的利益驅(qū)動，都會使數(shù)據(jù)持有部門更加傾向于放棄原來的共享和開放的思路與原則。

在公共數(shù)據(jù)開放利用的過程中，“數(shù)據(jù)二十條”提到了兩種方式：一是公益性開放利用；二是用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。公共數(shù)據(jù)用于公益事業(yè)或公共治理，那么其開放使用可以是無償?shù)摹Ｓ糜诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展目的，那么使用者需要付費(fèi)，而不是無償使用。在這一點上，基本是有共識的，也是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的支撐點所在。

從當(dāng)前來看，很多地方基本上采取三種途徑讓公共數(shù)據(jù)釋放其價值。首先是公共部門間的數(shù)據(jù)（內(nèi)部）共享。數(shù)據(jù)共享的概念已經(jīng)被提及多年?；跀?shù)據(jù)共享，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨部門的協(xié)同，也是各地探索政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的主要做法。就像浙江當(dāng)初推行的“最多跑一次”改革一樣。數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)了，也就意味著在辦事服務(wù)中，需要提交的材料可以減少，減少了材料，出錯或重復(fù)提交材料的情況就會減少，進(jìn)而最終可以實現(xiàn)辦事服務(wù)的“最多跑一次”。所以，政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新背后的邏輯是基于各部門之間的數(shù)據(jù)壁壘需要打通，通過實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)效能的提升?，F(xiàn)在，我們在討論公共數(shù)據(jù)開放利用時，數(shù)據(jù)不能僅僅局限在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部共享使用，能不能進(jìn)行社會化利用？如果政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)能夠從公共機(jī)構(gòu)流通出來，可以得到更大化地開放利用?！皵?shù)據(jù)二十條”通過數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)，可以把公共機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)釋放出來，使公共數(shù)據(jù)能夠更大化地進(jìn)行社會化開放利用，進(jìn)而更大化地釋放公共數(shù)據(jù)的價值。

公共數(shù)據(jù)開放利用的另外兩種途徑為：一是開放利用。按照國際上通行做法，要繼續(xù)推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放利用，其遵循的基本原則是“開放為原則，不開放為例外”。二是授權(quán)運(yùn)營。“授權(quán)運(yùn)營”是具有中國特色的一個概念，來自我們多年對一些公共資源開放利用建立起來的已有經(jīng)驗，并將其移植到公共數(shù)據(jù)開放利用領(lǐng)域。我們所說的的公共數(shù)據(jù)開放利用的問題，主要是針對不敏感的公共數(shù)據(jù)，采取無條件開放的方式，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放流通，供社會和企業(yè)開放利用。對敏感、不適宜公開的公共數(shù)據(jù)，則需要采取有條件的、面向特定對象的、將原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理后，再向社會和企業(yè)提供的方式釋放數(shù)據(jù)價值。這種實現(xiàn)方式實際上就是一般所說的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式。

公共數(shù)據(jù)開放利用的這三種實現(xiàn)途徑，就是把黨政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位，或者說具有公共利益屬性的數(shù)據(jù)通過共享、開放及授權(quán)運(yùn)營讓數(shù)據(jù)流通起來，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的價值釋放。這三種過程具有通用性、普遍性，不管是中央層面還是地方層面，不管我國還是其他國家，將來讓公共數(shù)據(jù)釋放價值，基本都是這三個途徑。

我們前期的工作就是在這個框架下，厘清公共機(jī)構(gòu)開放利用的參與方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，按照“數(shù)據(jù)二十條”的原則，做好機(jī)制設(shè)計。在公共數(shù)據(jù)開放利用體系設(shè)計中，需要對三個核心機(jī)制進(jìn)行設(shè)計：一是確權(quán)授權(quán)機(jī)制；二是流通交易機(jī)制；三是收益分配機(jī)制。尤其在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營途徑中，這三個機(jī)制設(shè)計應(yīng)是下一步數(shù)據(jù)要素化政策文件制定的關(guān)鍵內(nèi)容。舉例來說，環(huán)保局擁有的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)對企業(yè)經(jīng)營至關(guān)重要，數(shù)據(jù)若能得到開放利用將具有很大價值。這些環(huán)保數(shù)據(jù)若不敏感，便可以直接向社會開放。如果這些數(shù)據(jù)不適宜直接開放，就需按授權(quán)運(yùn)營方式開放使用，這就需要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計。由于這些數(shù)據(jù)涉及多方權(quán)益，如何保障多方權(quán)益，就需要建立起激勵相容的確權(quán)授權(quán)、流通交易、收益分配機(jī)制，讓數(shù)據(jù)從持有方流出有“動力”，讓數(shù)據(jù)開放使用和產(chǎn)品經(jīng)營有“活力”。參與各方都有正向激勵，又能規(guī)避因數(shù)據(jù)敏感帶來的風(fēng)險問題。因此，為了實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的開放利用和授權(quán)運(yùn)營，就需要科學(xué)合理地進(jìn)行機(jī)制設(shè)計，充分考慮各方的利益以及如何激勵這些利益主體。

此外，不論數(shù)據(jù)是原始數(shù)據(jù)不出域還是數(shù)據(jù)可用不可見，都需要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)平臺和授權(quán)運(yùn)營平臺。這些平臺需要進(jìn)行治理體系層面的設(shè)計，建立起相應(yīng)的權(quán)責(zé)關(guān)系和技術(shù)性配置方案。在未來，隨著我國各層次公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作體系的推開，我國的公共數(shù)據(jù)治理組織結(jié)構(gòu)也會發(fā)生重大改變。除了成立數(shù)據(jù)局外，還會產(chǎn)生出一大批的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)合規(guī)、數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)審計等新型數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)。這也會導(dǎo)致政府自身組織結(jié)構(gòu)和治理體系的重大變化。在地方政府公共數(shù)據(jù)開放利用的實際探索中，我們可以看到對于數(shù)據(jù)治理體系和組織結(jié)構(gòu)改革調(diào)整的趨勢，這其中涉及到數(shù)據(jù)局、事業(yè)單位數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)的設(shè)立。此外，還包括多數(shù)地方成立國有控股數(shù)據(jù)集團(tuán)作為數(shù)據(jù)運(yùn)營方的做法，一些地方已經(jīng)開展的基于數(shù)據(jù)交易所的數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表與數(shù)據(jù)交易的探索等。

國家已將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營列為我國下一步推動公共數(shù)據(jù)開放利用工作中的重要任務(wù)。因此，我們更需要加快科學(xué)機(jī)制的設(shè)計，以符合中國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的總體要求，符合地方政府發(fā)展的實際需求。在這種設(shè)計中，我們需要平衡原始數(shù)據(jù)不出域的政策要求與數(shù)據(jù)價值釋放離不開的數(shù)據(jù)流通。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，重要的是確權(quán)授權(quán)，而不是獲得數(shù)據(jù)本身。這也意味著數(shù)據(jù)可以在安全域內(nèi)進(jìn)行開放利用，可以可用不可見開放使用，而非直接把數(shù)據(jù)經(jīng)流通而拿走。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營優(yōu)先是權(quán)利配置設(shè)計，即各方擁有或被授予什么樣的權(quán)利，而不是貪圖拿到什么樣的數(shù)據(jù)。另外，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中，在什么環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)？在什么環(huán)節(jié)進(jìn)行數(shù)據(jù)的定價和收益分配？我們的理解不應(yīng)是在原始數(shù)據(jù)層面，而是經(jīng)過加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)初級產(chǎn)品。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營強(qiáng)調(diào)市場化參與，因此必須要形成充分的市場競爭，而不是只能特許開放。這些思路的進(jìn)一步厘清對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的機(jī)制設(shè)計至關(guān)重要。

最后不得不強(qiáng)調(diào)下，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開放利用的一個大問題，是公共數(shù)據(jù)本身的供給不足問題。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，我國已有的公共數(shù)據(jù)70%-80%尚處于“深閨高閣”狀態(tài)。盡管我們強(qiáng)調(diào)原始數(shù)據(jù)不出域，也強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)可用不可見，但具體的機(jī)制仍然需要進(jìn)一步探索，否則極大制約公共數(shù)據(jù)供給問題。如果原始數(shù)據(jù)都不出域，數(shù)據(jù)都是可用不可見的，那么數(shù)據(jù)的真正開放利用空間將會非常有限，除非有高度發(fā)達(dá)又合理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，能夠高效實現(xiàn)這些功能。此外，還存在許多制度性的障礙，尤其是在公共數(shù)據(jù)的界定方面。國有企業(yè)的數(shù)據(jù)究竟算不算公共數(shù)據(jù)，這是一個需要深入思考的問題。一些國有企業(yè)是商業(yè)型的、完全市場化的，其數(shù)據(jù)被認(rèn)定是公共數(shù)據(jù)是否合適？這些都需要深入研究。