◆ “先立后破”是我們推進(jìn)改革的重要方略，也是實(shí)現(xiàn)多年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定這“兩個奇跡”的成功經(jīng)驗(yàn)
◆ 從長遠(yuǎn)看，有三件事需要盡快“立”起來
◆ 尤其是房地產(chǎn)、地方債和資本市場這三個領(lǐng)域，從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、防范和化解風(fēng)險的角度看，更需要突出強(qiáng)調(diào)“先立后破”的改革思維
以先立后破推動改革發(fā)展再上新臺階
中國國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會學(xué)術(shù)委員會常務(wù)副主席、重慶市原市長
2023 年 12 月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，2024 年經(jīng)濟(jì)工作要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破。“先立后破”是我們推進(jìn)改革的重要方略，也是實(shí)現(xiàn)多年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定這“兩個奇跡”的成功經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下，對一些領(lǐng)域有針對性地采取“先立后破”的改革舉措，是推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全面向好、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。
尤其是房地產(chǎn)、地方債和資本市場這三個領(lǐng)域，從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、防范和化解風(fēng)險的角度看，更需要突出強(qiáng)調(diào)“先立后破”的改革思維。
廣州市區(qū)珠江兩岸鳥瞰（2023 年 6 月 12 日攝） 鄧華攝 / 《瞭望》
當(dāng)前，進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn)，根據(jù)中央經(jīng)濟(jì)工作會議的分析，主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預(yù)期偏弱、風(fēng)險隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。
破解當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)困境，關(guān)鍵在于先立后破：一方面尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，另一方面要以改革的辦法化解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)性風(fēng)險。
從長遠(yuǎn)看，有三件事需要盡快“立”起來：
一是供給和需求兩側(cè)發(fā)力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長勢頭。
當(dāng)前，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式已經(jīng)難以為繼，迫切需要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長動能。二十大報(bào)告明確要求，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來。
這個結(jié)合點(diǎn)有很多。
比如汽車消費(fèi)，我國汽車年銷量雖然高居全球第一，但多年徘徊在 2700 萬輛左右。2021 年我國千人汽車保有量只有 214 輛，而全球人均 GDP 達(dá)到 1 萬美元左右的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的千人汽車保有量在 400 輛左右。未來十年我國人均 GDP 按當(dāng)前價格計(jì)算有望突破 2.2 萬美元，千人汽車保有量完全有潛力超過 500 輛，年銷量完全有潛力超過 4000 萬輛，新增 1300 萬。按照當(dāng)前我國乘用車每輛 15 萬元左右的均價計(jì)算，新增內(nèi)需約 2 萬億元。汽車特別是新能源汽車消費(fèi)的增加，可以倒逼大城市擴(kuò)大道路、停車場、充電樁、儲能等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以進(jìn)一步鞏固提升我國汽車等裝備制造業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢。事實(shí)上，我國 4 億多中等收入群體對中高端產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的需求規(guī)模非常可觀，但有些需求長期得不到有效釋放，很大程度上源于我國在中高端產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域存在供給抑制政策，導(dǎo)致供給能力增長受限，使得本就存在的有支付能力的龐大有效需求得不到滿足。因此需要盡快梳理那些抑制消費(fèi)的政策障礙，推動有效需求盡快釋放，加快形成新的增長引擎。
二是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)
。近年來，我國發(fā)展面臨的外部環(huán)境日趨復(fù)雜。對此，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出構(gòu)建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略。
新發(fā)展格局的基本含義有三
：一是內(nèi)循環(huán)要暢通，形成全國統(tǒng)一大市場；二是高水平開放，以內(nèi)外貿(mào)一體化、制度型開放、高質(zhì)量共建“一帶一路”等進(jìn)一步拓展外循環(huán)的廣度和深度；三是內(nèi)外循環(huán)要相互促進(jìn)，以超大規(guī)模市場的“引力場”效應(yīng)來吸引集聚全球資源要素，破解各種脫鉤斷鏈的圖謀。因此，需要盡快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，進(jìn)一步培育和激發(fā)超大規(guī)模市場紅利，因?yàn)橹袊某笠?guī)模市場會給制造業(yè)帶來科研開發(fā)、生產(chǎn)制造、采購物流、營銷推廣、勞動用工等五方面成本的降低，進(jìn)而為跨國公司形成“產(chǎn)地銷”“銷地產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)勢。
但是，
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場仍面臨四方面障礙和問題：
一是地區(qū)間競爭產(chǎn)生的市場分割效應(yīng)。二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約了商品要素?zé)o障礙流通。三是部分領(lǐng)域行政配置資源的色彩仍然濃厚。四是內(nèi)外貿(mào)體制割裂。未來，隨著中國參與的自貿(mào)協(xié)定越來越多、標(biāo)準(zhǔn)越來越高，中國與國際大循環(huán)的交易成本將趨于下降。而若國內(nèi)市場還是分割的、低效的，要素資源在地區(qū)之間、行業(yè)之間自由流動的成本較高的話，就失去了開放的意義。
換言之，做好國內(nèi)市場的功課是我們更好參與國際大循環(huán)、國際競爭，形成吸引集聚全球要素資源引力場的根本所在，是要盡快“立”起來的重要領(lǐng)域。
三是加快發(fā)展新制造新服務(wù)新業(yè)態(tài)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革浪潮洶涌澎湃，中國正由跟跑向并跑和領(lǐng)跑轉(zhuǎn)變，已經(jīng)步入創(chuàng)新型國家前列。但存在基礎(chǔ)研究投入不足、原始創(chuàng)新成果不多、企業(yè)創(chuàng)新主體地位不顯、創(chuàng)新鏈條不暢等突出問題，亟需深化改革，加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力。所謂新質(zhì)生產(chǎn)力，不是那些普通的科技進(jìn)步，不是邊際上的改進(jìn)，而是要有顛覆性的科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。這種創(chuàng)新體現(xiàn)在新制造、新服務(wù)和新業(yè)態(tài)。一是發(fā)展新制造，要以發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和培育未來產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，開發(fā)新技術(shù)、應(yīng)用新工藝、發(fā)明新工具、引進(jìn)新要素、創(chuàng)造新函數(shù)。要以這些新制造推動生產(chǎn)可能性曲線實(shí)現(xiàn)新的拓展和躍遷。二是發(fā)展新服務(wù)，重點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和做強(qiáng)做優(yōu)做大服務(wù)貿(mào)易。三是發(fā)展新業(yè)態(tài)，重點(diǎn)在于推動構(gòu)建產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)。即依托互聯(lián)網(wǎng)的平臺和各種終端，根據(jù)消費(fèi)者偏好實(shí)現(xiàn)小批量定制、大規(guī)模生產(chǎn)、全產(chǎn)業(yè)鏈貫通、全球化配送，進(jìn)而形成以客戶為中心的、全產(chǎn)業(yè)鏈緊密協(xié)作的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)以銷定產(chǎn)、以新打舊、以快打慢。這種集“技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級而催生”的先進(jìn)生產(chǎn)力是我們當(dāng)下應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的新質(zhì)生產(chǎn)力。
多措并舉穩(wěn)住市場
推動房地產(chǎn)發(fā)展模式變革
從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、防范和化解風(fēng)險的角度看，有三個領(lǐng)域需要突出強(qiáng)調(diào)“先立后破”的改革思維，首先便是房地產(chǎn)市場。
2023 年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資 110913 億元，同比下降 9.6%，其中住宅投資 83820 億元，下降 9.3%；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金 127459 億元，同比下降 13.6%。房價目前總體上仍保持相對穩(wěn)定，未出現(xiàn)大幅下跌，但房地產(chǎn)市場潛藏的風(fēng)險不容忽視。因此，要促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，就絕不能任由房地產(chǎn)泡沫自生自滅，而是要先立后破：
“立”，即多措并舉穩(wěn)住房地產(chǎn)市場，不使行業(yè)風(fēng)險蔓延至金融等其他領(lǐng)域。目前我國房地產(chǎn)市場面臨一個結(jié)構(gòu)性矛盾：一方面，大量房產(chǎn)商因?yàn)檫^去高杠桿拿地，當(dāng)資金鏈斷裂后，出現(xiàn)了一定規(guī)模的庫存積壓，部分樓盤甚至成了爛尾樓，一些頭部房企也面臨生存壓力，導(dǎo)致風(fēng)險外溢；另一方面，2022 年底我國農(nóng)民工超 2.95 億人，2022 年新畢業(yè)大學(xué)生 1076 萬人，住房的需求仍然較大，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，政府需要大規(guī)模建設(shè)保障房、人才公寓。一座城市，保障房和人才公寓加起來的面積至少要達(dá)到全部住房面積的 20% 左右。
“破”，即推動房地產(chǎn)發(fā)展模式變革，建立房住不炒的長效機(jī)制。
近年來，由于種種原因，在房價快速上漲的過程中，房地產(chǎn)企業(yè)形成了高杠桿拿地、高杠桿經(jīng)營、通過預(yù)售等方式快速變現(xiàn)的商業(yè)模式，儼然成了“類金融機(jī)構(gòu)”，一旦房價到頂，行業(yè)風(fēng)險就大規(guī)模暴露。對此，中央提出建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式。
個人理解這一新模式可考慮包含以下幾方面內(nèi)容：
一是控制房地產(chǎn)企業(yè)自身的杠桿率，原則上房地產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率不得超過 70%；二是房地產(chǎn)企業(yè)不能“背著銀行炒地皮”，即確保拿地資金是自有資金，不能是銀行貸款等；三是改革現(xiàn)行按揭和預(yù)售制度，將現(xiàn)有“按揭后即月供”的做法改為“不交樓、不月供”，以壓實(shí)銀行監(jiān)管責(zé)任；四是在對房地產(chǎn)市場有效托底的基礎(chǔ)上，放開現(xiàn)行各種限購政策。用這些措施逐步建立房住不炒的長效機(jī)制。
發(fā)行超長期國債
破除依靠城投公司
補(bǔ)充地方財(cái)力的發(fā)展模式
近年來，土地市場遇冷，房企銷售承壓，地方政府財(cái)政收入減少；加上三年疫情沖擊影響，地方債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積，成為經(jīng)濟(jì)中的“灰犀?！薄倪€債期限看，近年來地方政府債和城投債進(jìn)入償債高峰，目前已有少數(shù)地方的城投債出現(xiàn)了違約，地方債風(fēng)險如果持續(xù)發(fā)酵蔓延，不僅會拖累地方金融機(jī)構(gòu)，也會惡化營商環(huán)境，挫傷各方面的經(jīng)濟(jì)預(yù)期和積極性，因此針對地方債風(fēng)險也有一個先立后破的問題。
“立”，發(fā)行超長期國債收購地方近年超前建設(shè)的跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。多年來，按照基礎(chǔ)設(shè)施適當(dāng)超前的原則，各地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、改善投資環(huán)境，紛紛舉債開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在目前地方債存量規(guī)模中，有一大部分是因興建道路、橋梁、水利等形成的債務(wù)?？陀^上，這些設(shè)施現(xiàn)在修要比未來修更加劃算，而且因其經(jīng)濟(jì)外部性和收益跨周期的特征，有關(guān)債務(wù)應(yīng)視情況由中央和地方政府共同承擔(dān)。比如，對于跨省跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施可由上一級政府來承擔(dān)，但由于我國政府間財(cái)政體制上財(cái)力與事權(quán)不匹配，一部分資金不得已通過地方政府城投公司融資籌集。對此，鑒于中央政府杠桿率仍有加力空間，可考慮發(fā)行超長期國債，重點(diǎn)收購這些跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，解決城投公司償債流動性不足的問題，遏制地方債務(wù)風(fēng)險蔓延。
“破”，破除長期以來依靠城投公司解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共財(cái)力的發(fā)展模式。
城投公司作為融資平臺是我國特定歷史階段的產(chǎn)物?？陀^上，城投公司為補(bǔ)充地方政府財(cái)源、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供了重大支持，但也帶來了隱性債務(wù)無序擴(kuò)張、軟化地方財(cái)政約束等弊病。
未來，要著力推動兩方面改革：
一方面，繼續(xù)開前門，即允許地方政府發(fā)行市政債，由市政債逐步替換城投公司隱性債務(wù)。市政債的發(fā)行有兩個前提條件：一是披露地方債（隱性加顯性）的實(shí)際規(guī)模；二是發(fā)行要經(jīng)過地方人大審批。以此來推動各地積極穩(wěn)妥化解債務(wù)。另一方面，隨著市政債的發(fā)行，逐步剝離城投公司地方融資平臺功能。如此，將地方政府的債務(wù)納入透明化、法治化、規(guī)范化的軌道。
堵住資本市場制度性漏洞
加快暢通
科技-產(chǎn)業(yè)-金融良性循環(huán)
在房地產(chǎn)市場短期內(nèi)難以挑起大梁的背景下，資本市場應(yīng)該挺起來。股市如果能盡快振作起來，一則拓寬了大量科創(chuàng)企業(yè)的融資渠道，有利于培育經(jīng)濟(jì)新動能；二則其財(cái)富效應(yīng)會對消費(fèi)、投資形成一連串刺激效應(yīng)，進(jìn)而對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生推動作用。當(dāng)前，資本市場的問題非一日之寒，標(biāo)本兼治也需要先立后破：
“立”，即通過系統(tǒng)性改革資本市場基礎(chǔ)制度，正本清源，加快暢通科技-產(chǎn)業(yè)-金融良性循環(huán)。有幾個基礎(chǔ)性制度需要建立：一是健全退市機(jī)制。近年來，資本市場上市公司只進(jìn)不出，至 2022 年底，我國上市公司有 5079 家，退市的卻沒幾個。2023 年 2 月 1 日注冊制全面實(shí)施后，要配套實(shí)施嚴(yán)格的退市制度。不能一邊不停地批量上市，另一邊一些僵尸企業(yè)卻無法退市。隨著注冊制的實(shí)施加上退市制度的完善，應(yīng)實(shí)現(xiàn)首發(fā)上市的數(shù)量與退市的數(shù)量大致協(xié)調(diào)均衡，這樣才不至于劣幣驅(qū)逐良幣。二是健全回購制度。鼓勵上市公司回購并注銷本公司股票，這是成熟資本市場上市公司激勵投資者信心的常規(guī)手段。我國公司法經(jīng)修改后雖然允許回購，但注銷制度尚未形成剛性要求。“有回購、無注銷”，是投資者對上市公司信心不足的一個重要原因。三是健全長期資金進(jìn)入資本市場的通道。進(jìn)一步擴(kuò)大包括各類養(yǎng)老金在內(nèi)的社會保險資金入市的比例，為資本市場的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供充足的資金支持。建議進(jìn)一步推廣企業(yè)年金制度，并健全企業(yè)年金的投資體系。
“破”，即嚴(yán)刑峻法，對造假欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場實(shí)行零容忍，堵住不法分子將資本市場當(dāng)做提款機(jī)的漏洞。一是加強(qiáng)對上市公司大股東的監(jiān)管。遏制大股東高位套現(xiàn)、減持股份的行為，重點(diǎn)監(jiān)管那些通過利益相關(guān)人“暗度陳倉”的減持行為；防范大股東大比例股權(quán)質(zhì)押，順周期高杠桿融資發(fā)展、逆周期股市跌破平倉線、踩踏平倉造成股市震蕩的問題。二是加強(qiáng)對資本市場中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。一方面，對財(cái)務(wù)造假、產(chǎn)品造假以及企業(yè)行為危害公共安全、觸及刑法的，由監(jiān)管者勒令退市。另一方面，對為這些上市公司提供審計(jì)、財(cái)務(wù)、法律等服務(wù)的會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所實(shí)行連坐。凡是出現(xiàn)造假、欺詐等行為，相關(guān)中介機(jī)構(gòu)一律問責(zé)。
總之，要通過上述“先立后破”在穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤的同時進(jìn)一步全面深化改革，將黨的二十大部署的高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)落實(shí)好、完成好，這是我們化解各種困難險阻、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要方略。
