《“十四五”數字經濟發展規劃》解讀
文/溫建功
清華大學互聯網產業研究院
數字技術的快速發展和新冠疫情的全球肆虐深刻改變了經濟發展、社會治理和個人生活的方方面面，全球經濟逐步由工業經濟向數字經濟轉型， “十三五”以來，我國高度重視數字經濟發展，先后出臺一系列政策文件，以促進傳統經濟與數字經濟深度融合，實現數字化轉型?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）提出，打造數字經濟新優勢，加快數字化發展，建設數字中國。2022年1月12日，國務院發布了《“十四五”數字經濟發展規劃》（下稱《規劃》）政策文件，以規范指導“十四五”時期各地區、各部門推進數字經濟發展工作。
《“十四五”數字經濟發展規劃》是我國在數字經濟領域的首部國家級專項規劃，同時也是首次在國家級文件中針對數字經濟的概念進行了界定。
“十三五”以來，我國高度重視數字技術對傳統產業轉型的推動意義，鼓勵發揮新經濟、新模式、新領域的重要價值，陸續發布了推動大數據、電子商務、“互聯網”+行動、智能制造、工業互聯網、數據要素等相關領域的政策文件。數字經濟已成為我國重要的戰略發力點，是數字中國戰略的核心。此次發布的首部國家數字經濟發展規劃，標志著我國“抓住數字經濟發展機遇、統籌數字經濟發展”邁上了新的臺階。
《規劃》在開篇就提出了數字經濟的概念，即：“數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態，是以數據資源為關鍵要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統一的新經濟形態。”此前，針對數字經濟的概念界定，多個國家和組織均提出了自己的定義。在 2016 年 G20 杭州峰會發布的《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》中提出：“數字經濟是指以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動”。[1] 之后，中國信通院對數字經濟的概念進行了多次整理和總結，提出：“數字經濟是以數字化的知識和信息作為關鍵生產要素，以數字技術為核心驅動力量，以現代信息網絡為重要載體，通過數字技術與實體經濟深度融合，不斷提高經濟社會的數字化、網絡化、智能化水平，加速重構經濟發展與治理模式的新型經濟形態?！?/span>[2] 相比較來看，《規劃》中數字經濟的定義，更多強調了數據資源為關鍵要素的重要性，呼應了數據要素正式被納入生產要素的政策；同時著重提出了數字經濟具有“融合應用”和“全要素數字化轉型”的特征，數字經濟需要和實體經濟進行融合，帶動實體經濟的數字化轉型，提升公平和效率。這是我國首次在規劃文件中提出數字經濟的重要概念內涵，并將數字經濟提升到農業經濟和工業經濟等同的地位，為后續謀劃落實數字經濟工作、推動數字經濟相關研究，更準確深刻理解和把握數字經濟發展規律等方面具有重要意義。
《規劃》提出了我國數字經濟發展現狀和形式，明確了“十四五”期間我國數字經濟的發展目標，并部署了優化升級數字基礎設施、充分發揮數據要素作用、大力推進產業數字化轉型、加快推動數字產業化、持續提升公共服務數字化水平、健全完善數字經濟治理體系、著力加強數字經濟安全體系、有效拓展數字經濟國際合作等 8 個方面的重點任務，圍繞重點任務，明確了信息網絡基礎設施優化升級等 11 項重點工程。
針對《規劃》文件中的數字經濟的定義、重點任務等內容，本文將數字經濟結構提煉為
數字基礎設施，數據要素，產業數字化轉型、數字產業化、公共服務數字化，數字經濟保障體系等
四個主要部分。
數字基礎設施是數字經濟時代的基座。
《規劃》提出了“加快建設信息網絡基礎設施、推進云網協同和融合發展、有序推進基礎設施智能升級”三項任務。數字基礎設施是數字經濟發展的堅實基礎，率先建設數字經濟基礎設施，將為后續數字經濟的發展帶來巨大優勢。
要區分數字基礎設施與新型基礎設施。在《“十四五”規劃》中，明確指出新型基礎設施主要包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施，是我國現代化基礎設施體系的重要組成部分?？梢姡瑪底只A設施更多集中在信息基礎設施和融合基礎設施方面，信息基礎設施是數字技術發展的基礎，融合基礎設施體現了傳統基礎設施向數字化轉型的重要趨勢。因此，新型基礎設施的含義相對比數字基礎設施更廣。
數據要素是數字經濟的重要生產要素。《規劃》提出：“充分發揮數據要素作用”，并在數據要素供給、數據要素市場化、數據要素開發利用機制等三個方面進行了部署。2020 年，我國發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據納入了生產要素的范圍，明確要用市場化配置來激活數據這一生產要素，同年 5 月 18 日發布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中，提出要加快培育發展數據要素市場、建立數據資源清單管理機制、完善數據權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施，發揮社會數據資源價值。這些政策文件都集中關注數據要素作為新生產要素的重要地位?！笆濉逼陂g，我國數據要素市場規模快速上升，以數據采集、數據清洗、數據標注、數據交易等核心數據要素環節構成的中國數據要素市場規?？焖僭鲩L，在 2020 年達到 545 億，十三五期間數據要素市場復合增速超過 30%，預計在“十四五”期間將會達到 1749 億元。[3] 當前我國數據要素市場化在數據要素供給、確權、開放共享、流通、交易等多個環節方面相關法律法規等制度性措施有待完善，數據資源規模大，但數據質量參差不齊。此次規劃為我國發展數據要素市場指明了方向，推動數據要素市場逐步規范化、制度化、體系化發展，提升數據要素重視程度。
《規劃》在數字經濟的融合和轉型方面，提出了“推進產業數字化轉型、加快數字產業化進程、提升公共服務數字化水平”三項任務，是數字經濟發展的主線。
“十四五”期間是我國產業數字化轉型的關鍵時期?！兑巹潯窂钠髽I、重點產業、產業園區和產業集群三個由小到大的層面提出了數字化轉型任務，并提出要“培育轉型支撐服務生態”。產業數字化轉型是數字經濟的重要組成部分，傳統產業通過數字技術應用和深度融合，提高生產效率，最終實現全鏈條數字化水平的提升。《規劃》另一個重點是“培育轉型支撐服務生態”，在正式規劃目標和發展任務中首次亮相，體現了我國推動產業數字化轉型生態化、體系化的決心。一方面，要引導產業園區和產業集群做好產業數字化轉型和服務；另一方面，要重視市場化和公共服務共同驅動下的技術、資本、人才、數據等多要素支撐的數字化轉型服務生態搭建，以數字化轉型生態營造來帶動企業、產業和產業集群提升轉型意愿和實效。
數字產業化是發展數字經濟的驅動力?！兑巹潯凡渴鹆岁P鍵技術創新、提升核心產業競爭力和加快培育新業態新模式等任務，體現出科技創新在數字經濟中的重要地位。在《數字經濟及其核心產業統計分類（2021）》中，數字產業化包括了數字產品制造業、數字產品服務業、數字技術應用業和數字要素驅動業共四大類產業，代表了數字經濟核心產業，是數字經濟發展的基礎。
[4]
《規劃》針對數字經濟核心產業設置了“數字經濟核心產業增加值占 GDP 比重（%）”這一重要指標，凸顯對數字產業化的重視。
公共服務數字化是推動數字經濟向普惠化、便捷化發展的重要手段。《規劃》要求“持續提升公共服務數字化水平”，在政務服務、社會服務、數字城鄉融合發展、新型數字生活打造等方面布置了任務，突出了數字經濟時代下公共服務智能化、普惠化和便捷化的發展趨勢，讓廣大人民群眾在數字經濟時代共享數字化轉型和發展成果，切實體會數字經濟帶來的改變。
《規劃》將數字經濟治理體系、數字經濟安全體系和數字經濟國際合作三個重點任務作為護航數字經濟發展的保障體系。
數字經濟治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段?！兑巹潯丰槍ν晟茢底纸洕卫眢w系做出了要求，即：“強化協同治理和監管機制、增強政府數字化治理能力、完善多元共治新格局”等內容。數字經濟治理體系的構建是規范數字經濟發展，提升政府治理能力、保障數字經濟發展成果的必然要求。數字經濟治理體系涵蓋數字經濟的方方面面，需要政府、平臺、企業、行業組織和社會公眾多元參與、有效協同，需要強化協同監管機制，增強政府數字化治理能力，進而提升國家數字經濟治理水平，增強治理現代化水平。
數字經濟安全體系是維護數字經濟發展的安全屏障。數字經濟的快速發展，帶來了更多數字安全問題，例如數據安全、信息安全、網絡安全等?！兑巹潯窂木W絡安全防護、數據安全和防范各類風險的角度強調數字經濟安全的重要性，只有筑牢安全屏障，建立起數字安全體系，才能為數字經濟創造安全發展空間。
推進數字經濟的國際合作，是我國推動高水平對外開放，構建新發展格局，暢通雙循環的重要手段。數字經濟在全球發展迅速，突破了傳統地理限制，數字貿易逐步發展壯大。我國在數字經濟的國際合作方面已早有布局，“數字絲綢之路”行動持續開展，為“一帶一路”倡議做好數字化支撐。中國國際數字經濟博覽會成功舉辦，成為我國數字經濟國際合作的新平臺。數字經濟國際合作體系將成為我國推動全球數字經濟發展、構建網絡空間命運共同體的重要保障。
作為我國數字經濟領域的首部國家級專項規劃，《“十四五”數字經濟發展規劃》以夯實數字基礎設施作為發展基礎，將挖掘數據資源價值作為核心要素，以產業數字化轉型、數字產業化發展和公共服務數字化發展作為重要行動手段，以健全數字經濟治理體系、數字經濟安全體系、數字經濟國際合作作為發展保障，形成了我國發展數字經濟的重要任務和行動指南?！兑巹潯返募皶r出臺，為我國各行業明確了數字經濟發展的目標，有利于提升我國數字經濟整體實力，推動我國數字經濟高質量發展。
參考文獻：
[1] G20官網.《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》. http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html
[2] 中國信息通信研究院.《中國數字經濟發展白皮書（2021）》.
[3] 國家工業信息安全發展研究中心.《中國數據要素市場發展報告（2020-2021）》
[4] 國家統計局. 國家統計局副局長鮮祖德解讀《數字經濟及其核心產業統計分類（2021）》. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202106/t20210603_1818130.html
編輯｜段文秀
