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孟慶國：新時代背景下的數(shù)字政府發(fā)展基本問題思考

2020-12-07

摘要

11 月 26-27 日，由中國社會科學院信息化研究中心、北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司聯(lián)合主辦，國脈研究院承辦的年度改革創(chuàng)新研討盛會（第16年）——“2020智慧中國年會”在北京隆重召開，以“十四五前瞻與智治社會建設(shè)”為主題，來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體等齊聚一堂。

本文系清華大學互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院副院長，清華大學公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師，國情研究院研究員孟慶國于 11 月 27 日下午在“2020智慧中國年會”云論壇上的演講。

文/孟慶國

清華大學互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院副院長、

清華大學公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師

下文為孟慶國教授演講全文：

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家，大家下午好！非常高興參加這次會議和大家一起交流，我今天的會議主題是“新時代背景下的數(shù)字政府發(fā)展基本問題思考”。

從技術(shù)視角看政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以分為廣義的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和狹義的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

廣義理解的數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以說從信息技術(shù)最初應(yīng)用于政府以來，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型就已經(jīng)開始了。至今以來，經(jīng)歷了以計算機技術(shù)應(yīng)用為主的電子化階段、以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用為主的網(wǎng)絡(luò)化階段，以數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用和以數(shù)據(jù)作為核心生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)化階段，將來隨著技術(shù)的進一步融合和發(fā)展，以及人工智能的廣泛應(yīng)用，又將進入智能化階段。綜合這四個階段我們可以認為都是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程階段，這是廣義理解的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

所謂狹義上理解政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是單指數(shù)據(jù)化階段的轉(zhuǎn)型。在該階段明顯的特征是基于數(shù)據(jù)打通，如打破數(shù)據(jù)孤島，使政府業(yè)務(wù)和政務(wù)服務(wù)能夠深層的整合，進而帶來政府治理模式的創(chuàng)新和治理體系的重構(gòu)。這一理解也是當前我國各地方開展數(shù)字政府建設(shè)和政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要定位?；谶@一理解，數(shù)字政府建設(shè)的要義，是建立在政務(wù)數(shù)據(jù)整合與共享基礎(chǔ)上的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是以支撐實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和整體政府模式的過程，這一過程是數(shù)據(jù)邏輯和行政邏輯相統(tǒng)一的過程，會帶來組織與制度的變革和政府運行體系的重構(gòu)。

2016 年 9 月，國務(wù)院正式印發(fā)了 《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》 （國辦發(fā)〔2016〕51號），這個文件主要目的就是著力解決政務(wù)數(shù)據(jù)整合和共享問題，以此來提升政府治理體系的創(chuàng)新?；诖宋覀兙托枰獦?gòu)建新一代政務(wù)數(shù)據(jù)治理體系，以對原有的政務(wù)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)進行深層次整合和重組，要有一套推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的組織架構(gòu)和工作體系，來組織推進和規(guī)范這一輪數(shù)字政府建設(shè)工作。

從這個角度講，必然涉及到五個核心問題需要深入討論：

一是政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚的方式如何確定？

二是跨部門數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)機制如何構(gòu)建？

三是數(shù)據(jù)管理部門（大數(shù)據(jù)局）的職責定位如何設(shè)計？

四是政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺如何建設(shè)？

五是數(shù)據(jù)運營管理中心/公司等數(shù)據(jù)運營機構(gòu)如何設(shè)置？

這五方面的問題構(gòu)成了當前地方推進數(shù)字政府建設(shè)急需厘清的核心問題。下面針對這些問題，我逐一分享一下自己的認識和看法。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚的方式?

一般來講，數(shù)據(jù)的匯聚有兩種方式：一種是中心化的物理集中的方式；第二種是通過分布式的邏輯共享方式。物理集中一般是指多個部門、多個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集中存放在一個數(shù)據(jù)平臺上。政府部門的數(shù)據(jù)是否要進行物理匯聚，一般要根據(jù)數(shù)據(jù)的使用情況來確定。邏輯共享一般是指多個部門、多個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行分布式存儲，通過共享調(diào)用的方式進行數(shù)據(jù)匯聚和使用。政府數(shù)據(jù)和其它公共數(shù)據(jù)盡管是分布在不同的系統(tǒng)和平臺上，但可以通過數(shù)據(jù)交換共享的方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚和使用。

那么，如何確定政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)該物理集中還是邏輯共享？

考量的標準一般來說有兩維度：一是根據(jù)數(shù)據(jù)的使用頻度，另一是根據(jù)數(shù)據(jù)的溢出效應(yīng)。如果數(shù)據(jù)的使用頻度越高，這些數(shù)據(jù)應(yīng)當傾向于物理集中，如果數(shù)據(jù)釋放出的效應(yīng)越大，越傾向于物理集中。所以考量的原則課按照這樣的一個二維選擇框架來確定。一般來講，對于基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)、宏觀性數(shù)據(jù)、統(tǒng)籌性數(shù)據(jù)，這些使用頻度往往很高，外溢出的效應(yīng)也很大，這類數(shù)據(jù)傾向于物理集中。對于部門性的、專業(yè)性的數(shù)據(jù)相對而言使用頻度低，另外溢出效應(yīng)不是很大，這些數(shù)據(jù)傾向于通過邏輯共享來使用。綜合來講，高頻使用的數(shù)據(jù)、外溢性高的數(shù)據(jù)通過物理集中的方式；低頻使用的數(shù)據(jù)、外溢性低的數(shù)據(jù)通過邏輯共享的方式。按這種準則確定政府數(shù)據(jù)的整合與匯聚的方式，就是通常說的“統(tǒng)分結(jié)合”的方式。在一些地方進行政府數(shù)據(jù)匯聚實踐，往往采取一把手的工程，通過物理集中的方式進行全部政務(wù)數(shù)據(jù)的整合匯聚，從實際情況來看，這樣做是有很多問題的。集中匯聚后的數(shù)據(jù)用來干什么，由于場景不明確、需求不清晰以及集中的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標準和數(shù)據(jù)完整性等問題沒有地解決解決，最終導(dǎo)致的結(jié)果是，數(shù)據(jù)物理匯聚起來了，但數(shù)據(jù)使用的效應(yīng)并不大。

二、跨部門數(shù)據(jù)共享的機制模式?

政府部門間數(shù)據(jù)共享問題是個老問題，一直沒有得到很好的解決。在這一輪的強調(diào)數(shù)據(jù)治理的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，這一問題愈加顯得更為突出和富有挑戰(zhàn)性。對政府部門來說，要考慮的數(shù)據(jù)共享的因素非常多，主要表現(xiàn)在以下幾點，一是要共享哪些數(shù)據(jù)以及主要的法律依據(jù)是什么？二是如何進行共享，是原始數(shù)據(jù)的定期拷貝、上傳還是實時同步，又或者是原始數(shù)據(jù)不動，只是核驗、比對結(jié)果的反饋？三是共享出的數(shù)據(jù)使用權(quán)限和邊界，以及如何被使用，能否被他用？四是使用過程中可能的安全風險、爭議及責任的明確問題等。如果這些問題不能很好的去解決的話，政務(wù)數(shù)據(jù)共享的問題得不到解決。

所以從政府部門比較現(xiàn)實的角度看，數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵點應(yīng)包括以下幾點： 一是明確權(quán)屬問題。需要保證共享不改變數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)，解決數(shù)據(jù)提供部門的后顧之憂。二是解決信任問題。一方面是使用方對數(shù)據(jù)的信任，保證數(shù)據(jù)是有效的、完整的，另一方面是提供方對數(shù)據(jù)的不被它用和安全的信任。三是保證過程可追溯。共享的提供和使用過程的可追溯，以便解決糾紛明確責任。四是做到可持續(xù)，達成共享后，只要條件不變就能一直共享下去，降低部門間的溝通協(xié)調(diào)成本。所以要建立可信的跨部門共享交換機制的話，就要充分尊重各共享主體部門及其權(quán)責，基于此權(quán)責實現(xiàn)的共享交換，就可以建立起可信數(shù)據(jù)共享交換體系。

我們來假設(shè)一個最小數(shù)據(jù)共享所涉及到的部門場景—— 數(shù)據(jù)歸屬部門、數(shù)據(jù)使用部門和數(shù)據(jù)共享管理部門。 數(shù)據(jù)歸屬部門是指數(shù)據(jù)的所在部門，數(shù)據(jù)使用部門是數(shù)據(jù)使用方，數(shù)據(jù)共享管理部門是協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)歸屬方和數(shù)據(jù)使用方在數(shù)據(jù)共享交換中的權(quán)責及界定問題而設(shè)立的。對于數(shù)據(jù)共享涉及到的這三方面的部門，應(yīng)該進一步明確他們的權(quán)責。對數(shù)據(jù)歸屬部門要清晰的確定和賦予數(shù)據(jù)歸屬權(quán)。之所以用歸屬權(quán)而不用所有權(quán)是為了規(guī)避數(shù)據(jù)所有權(quán)帶來的爭議。歸屬權(quán)是數(shù)據(jù)擁有部門在履職過程中所采集或生成的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)歸屬部門應(yīng)把采集的數(shù)據(jù)進行有效的維護、更新，保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)據(jù)的有效性，要按照統(tǒng)一的標準對數(shù)據(jù)進行必要的管理。對于想使用這些數(shù)據(jù)的其它部門來講，我們稱之為使用部門，應(yīng)當賦予使用部門數(shù)據(jù)使用權(quán)，即數(shù)據(jù)如何使用、怎么使用、使用過程中該負什么責任也要有清晰的界定。如何平衡協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)歸屬部門和數(shù)據(jù)使用部門之間的權(quán)責和邊界，要設(shè)置專門的數(shù)據(jù)共享管理機構(gòu)來履行本級政府的共享管理權(quán)。

目前，一些地方都已經(jīng)成立數(shù)據(jù)管理部門，有的地方叫大數(shù)據(jù)管理局，有的地方叫政府數(shù)據(jù)管理局，不管叫什么名字，這些部門的職能之一應(yīng)該行使本級政府數(shù)據(jù)的共享管理權(quán)。當然，該部門除了行使共享管理權(quán)外，往往還有制定頂層設(shè)計、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、建立數(shù)據(jù)平臺及相應(yīng)的法律法規(guī)及管理制度，促進歸屬部門要把數(shù)據(jù)采集好、維護好、更新好等，也要促進使用部門按規(guī)范、按要求使用數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)共享交換過程中以及數(shù)據(jù)使用過程中，共享管理部門要協(xié)調(diào)和仲裁爭議，必要的時候要度數(shù)據(jù)歸集不到位或使用存在問題的情況進行問責。

把數(shù)據(jù)共享涉及的三方部門的權(quán)責界定和明晰之后，就可建立起一個基于“三權(quán)”分治的跨部門數(shù)據(jù)共享模式，這個模式實現(xiàn)了部門之間可信任數(shù)據(jù)的交換和共享。在數(shù)據(jù)共享過程中，為了讓共享交換更加快捷高效、過程可追溯，要利用智能合約和區(qū)塊鏈技術(shù)來實現(xiàn)這種可信的數(shù)據(jù)共享交換機制。一般來講，要針對數(shù)據(jù)共享交換過程中具體業(yè)務(wù)場景，來定義三方的權(quán)責，在數(shù)據(jù)管理部門的統(tǒng)籌管理下，數(shù)據(jù)歸屬們和數(shù)據(jù)使用部門要形成共識，這種共識從技術(shù)角度以智能合約的方式來實現(xiàn)。對于數(shù)據(jù)共享交換的過程，可以用區(qū)塊鏈的技術(shù)對過程進行記錄，以實現(xiàn)對政府數(shù)據(jù)共享交換過程可追溯，保障跨部門數(shù)據(jù)交換共享的可追責性。

三、數(shù)據(jù)管理部門（大數(shù)據(jù)局）的定位?

設(shè)立數(shù)據(jù)管理部門是地方政府推動數(shù)字政府的必要之舉。目前地方的數(shù)據(jù)管理部門發(fā)展很快，不論是省級的數(shù)據(jù)管理部門還是地市級的數(shù)據(jù)管理部門，近幾年紛紛成立了數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。目前，全國 23 個省設(shè)立了數(shù)據(jù)管理和發(fā)展機構(gòu)，全國 333 個地級行政單位中有 208 個建有數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。從分布來看，主要分布在東部地區(qū)和中部地區(qū)。從機構(gòu)性質(zhì)來看，有的地方是以行政單位設(shè)立，也有地方是以事業(yè)單位、法定機構(gòu)設(shè)立。設(shè)立方式來看，不管是省級的數(shù)據(jù)管理部門還是地市級的數(shù)據(jù)管理部門，有單獨設(shè)立，有在原有單位基礎(chǔ)上加掛牌子，也有在部門下設(shè)二級機構(gòu)的方式。

不管是行政機構(gòu)還是事業(yè)單位，是獨立機構(gòu)還是加掛的機構(gòu)，在數(shù)字政府領(lǐng)域的核心定位需要明確。特別是在這一輪的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，我們認為，在頂層設(shè)計上，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)應(yīng)該履行更多的職責和職能，通過制定政策、規(guī)劃，對地方數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展進行總體設(shè)計；在數(shù)據(jù)管理上要組織協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源采集、整合、歸集、應(yīng)用、共享、開放；在系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)籌上通過對項目審批、資金管理，實現(xiàn)對各部門系統(tǒng)建設(shè)工作的統(tǒng)籌；在綜合建設(shè)上，開展數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施、綜合型平臺系統(tǒng)的建設(shè)工作。

數(shù)據(jù)管理部門與業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系要梳理清楚，在規(guī)劃設(shè)計方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)要負責當?shù)嘏c數(shù)字政府相關(guān)的整體規(guī)劃設(shè)計，成立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)并不意味著業(yè)務(wù)部門的數(shù)字化工作完全不需要做了，領(lǐng)域性、行業(yè)性的數(shù)字化規(guī)劃與實施仍在業(yè)務(wù)部門。在數(shù)據(jù)管理方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)應(yīng)推動匯聚數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)交換與共享，對匯聚的數(shù)據(jù)進行有效的管理，業(yè)務(wù)部門要采集本領(lǐng)域的數(shù)據(jù)以及在履職過程中使用數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)既包括本部門采集生成的數(shù)據(jù)，也包括其他部門的數(shù)據(jù)。在建設(shè)實施方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責建設(shè)綜合系統(tǒng)，業(yè)務(wù)部門負責建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。在支撐保障方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)負責建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和綜合系統(tǒng)平臺，業(yè)務(wù)部門負責使用基礎(chǔ)設(shè)施和綜合系統(tǒng)平臺。

所以數(shù)據(jù)管理機構(gòu)要處理好和其他業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。在數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)部門之間需要更加明確的邊界和界定。這其中涉及到以下方面需要統(tǒng)籌好：在數(shù)據(jù)采集方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)指定采集分工，使數(shù)據(jù)一數(shù)一源、最多采一次；業(yè)務(wù)部門按照分工采集、維護、數(shù)據(jù)共享。在數(shù)據(jù)管理層面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)對數(shù)據(jù)進行全面邏輯匯聚，對常用數(shù)據(jù)進行物理匯聚，發(fā)布數(shù)據(jù)目錄，從用戶維度進行數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理；業(yè)務(wù)部門根據(jù)補錄歸集獲取所需要的數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)應(yīng)用層面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)策劃建設(shè)跨領(lǐng)域、跨層級的綜合型系統(tǒng)來應(yīng)用數(shù)據(jù)；業(yè)務(wù)部門結(jié)合自身業(yè)務(wù)需要，建設(shè)自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)來應(yīng)用數(shù)據(jù)。

四、政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)?

近幾年各地方都在建設(shè)政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)目的：一是對本地數(shù)據(jù)進行統(tǒng)籌管理，二是構(gòu)建數(shù)據(jù)共享渠道和平臺，三是服務(wù)于數(shù)字政府的綜合型應(yīng)用，發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。有了政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，并不是說業(yè)務(wù)部門不需要開展大數(shù)據(jù)工作了，業(yè)務(wù)部門可以開展自身行業(yè)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，業(yè)務(wù)部門亦可自建應(yīng)用系統(tǒng)，但不宜再建數(shù)據(jù)管理平臺，一級政府的數(shù)據(jù)管理工作應(yīng)該是統(tǒng)一的。所以政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的定位可以理解為，一是政府數(shù)據(jù)的統(tǒng)一平臺，是政府各部門和各行業(yè)數(shù)據(jù)的集中管理平臺，是數(shù)字政府建設(shè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；二是利用政府數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)應(yīng)用的唯一出口，所有對政府數(shù)據(jù)的利用均須通過該平臺的授權(quán)完成，一般不再允許各部門直接對外提供數(shù)據(jù)；三是行業(yè)對于政府數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用需要建立在政府數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)之上，加強數(shù)據(jù)融合?？偟膩碚f，政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺應(yīng)該成為政府綜合型平臺，尤其是加強數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性的平臺。

五、數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的設(shè)置?

目前，地方數(shù)據(jù)運營中心/公司的設(shè)置有三類：第一類是全資國有數(shù)據(jù)運營公司，如云商貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司；第二類是社會資本參與的數(shù)據(jù)運行公司（國有控股），如山西省大數(shù)據(jù)集團、廣東數(shù)字政府建設(shè)運營中心；第三類是事業(yè)性機構(gòu)（大數(shù)據(jù)中心），如北京、四川。雖然這些機構(gòu)性質(zhì)不同，但都是在進行數(shù)據(jù)運營相關(guān)工作。

數(shù)據(jù)機構(gòu)的定位有幾個基本的判斷，第一，產(chǎn)權(quán)與運營權(quán)分離。數(shù)據(jù)是政府核心資產(chǎn)，所有權(quán)可以根據(jù)情況定為新型國有資產(chǎn)（如深圳），但經(jīng)營權(quán)可以由企業(yè)參與。第二，受政府委托，特許經(jīng)營。數(shù)據(jù)是特殊資產(chǎn)，采取特許經(jīng)營方式進行數(shù)據(jù)運營。第三，在政府的有效監(jiān)管下運行。涉及敏感數(shù)據(jù)以及信息安全，需要嚴格把控；第四，開展數(shù)據(jù)清洗、脫敏等。這也是數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的主要職能，要設(shè)立安全閥門。第五，要支撐政務(wù)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用?；驹瓌t是先內(nèi)后外，政務(wù)應(yīng)用優(yōu)先，加強民生服務(wù)優(yōu)先，企業(yè)應(yīng)用同步，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

以上是我對當前數(shù)字政府的建設(shè)所處階段的認識，即這一輪數(shù)字政府建設(shè)更強調(diào)的是以數(shù)據(jù)整合共享基礎(chǔ)上的數(shù)字政府的建設(shè)，所以數(shù)據(jù)治理就成為了數(shù)字政府建設(shè)最核心的內(nèi)容。這之中必然涉及到五個方面問題需要進一步厘清。這五方面的問題，一是政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚的方式問題；二是跨部門數(shù)據(jù)共享的實現(xiàn)機制問題；三是數(shù)據(jù)管理部門（大數(shù)據(jù)局）的職責定位如何設(shè)計的問題。四是政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺如何建設(shè)定位的問題。五是數(shù)據(jù)運營管理中心/公司等數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的設(shè)置問題。以上是我粗淺的看法，拋出來與大家一起探討。謝謝！

文章來源｜清華大學國情研究院

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