企業(yè)發(fā)展與營(yíng)商環(huán)境密切相關(guān)，特別是新冠肺炎疫情之后，良好的營(yíng)商環(huán)境對(duì)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重啟具有至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，中國(guó)在改善營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)企業(yè)中性競(jìng)爭(zhēng)方面做了很多努力。企業(yè)發(fā)展到底需要怎樣的營(yíng)商環(huán)境？產(chǎn)業(yè)政策如何實(shí)施才更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展？就此，《經(jīng)濟(jì)》雜志專訪了清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)、清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型顧問(wèn)委員會(huì)副主席白重恩教授。
扶持過(guò)度會(huì)造成產(chǎn)能過(guò)剩
《經(jīng)濟(jì)》：您提出的“特惠模式”回答了過(guò)去中國(guó)營(yíng)商環(huán)境不完美，但經(jīng)濟(jì)卻取得高速發(fā)展的原因。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特惠模式發(fā)生了哪些變化？
白重恩：從現(xiàn)狀來(lái)看，雖然過(guò)去幾年我們做了很大的努力，但是中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境還是不夠完善，企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，幾個(gè)部門(mén)同時(shí)管一件事，每個(gè)部門(mén)的規(guī)則單獨(dú)看沒(méi)有問(wèn)題，但放在一起，就可能互相沖突。比如，一家外資企業(yè)在地方投資項(xiàng)目，按照外匯管理規(guī)定，項(xiàng)目結(jié)束清算后，其可以將投資收益轉(zhuǎn)回本國(guó)，但需要向銀行提供納稅證明。2018年之前，我國(guó)有兩個(gè)稅收部門(mén)——國(guó)稅局和地稅局，即需要提供兩張納稅證明，但實(shí)際操作中，要想獲得國(guó)稅局的納稅證明，就必須將地稅局的證明留在國(guó)稅局，無(wú)法同時(shí)提供兩張證明。過(guò)去企業(yè)遇到這種問(wèn)題時(shí)，可能需要某個(gè)政府部門(mén)或相關(guān)人員出面協(xié)調(diào)，我們將其稱之為“特惠模式”。
為了讓特惠制度能夠成功，地方政府首先要決定幫誰(shuí)不幫誰(shuí)，選對(duì)了就能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，我們基本能夠預(yù)判哪些企業(yè)比較重要，然而隨著發(fā)展水平的提高，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，這種預(yù)判變得越來(lái)越困難，特惠制度的效能也隨之下降。
其次，在特惠模式下可能會(huì)出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，我們對(duì)此的容忍度越來(lái)越低，在一定程度上特惠制度繼續(xù)起作用的空間越來(lái)越小。另外，政府對(duì)企業(yè)扶持力度過(guò)大也會(huì)造成產(chǎn)能過(guò)剩，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段，這些產(chǎn)能可以被快速消化，一旦增速放緩，就會(huì)變得特別困難。
《經(jīng)濟(jì)》：隨著特惠模式的局限性越來(lái)越大，是否可以通過(guò)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)這一模式的改變？
白重恩：如果地方政府是為了吸引投資而改善普惠的營(yíng)商環(huán)境，且動(dòng)力足夠強(qiáng)，在一定程度上可以促進(jìn)這一模式的改善。但是改善普惠的營(yíng)商環(huán)境不是一蹴而就、想做就能做到的，尤其是有些規(guī)章制度并不完全由地方政府說(shuō)了算，比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，如果甲地企業(yè)侵犯了乙地企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，甲地地方政府不一定有動(dòng)力來(lái)保護(hù)乙地的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在這種情況下，地方競(jìng)爭(zhēng)不但不會(huì)解決這個(gè)問(wèn)題，甚至還會(huì)加劇問(wèn)題。地方之間的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該朝著全面改善營(yíng)商環(huán)境的方向去發(fā)展，這不僅需要地方政府的努力，也需要有一些更好的頂層設(shè)計(jì)，例如制定全國(guó)普適的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)，保證其強(qiáng)有力的實(shí)施，讓地方利益不再起阻礙作用。
制度環(huán)境普遍改善是一件很困難的事，因?yàn)樵谥贫拳h(huán)境中，很多部門(mén)都會(huì)從自身角度出發(fā)制定法律法規(guī)，可能造成部門(mén)間制度沖突或意見(jiàn)不一致，甚至互相推諉。由此可以看出，頂層設(shè)計(jì)說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)是比較困難的，地方政府可以考慮設(shè)立一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)提供“一站式”服務(wù)，因?yàn)槠髽I(yè)在與政府部門(mén)打交道時(shí)，是處于非常弱勢(shì)的地位，沒(méi)有能力來(lái)協(xié)調(diào)部門(mén)之間的沖突，設(shè)立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，可以幫助企業(yè)解決營(yíng)商環(huán)境中遇到的問(wèn)題，大大提高辦事效率。
《經(jīng)濟(jì)》：正如您所講，在特惠模式下，政府扶持力度太大會(huì)造成產(chǎn)能過(guò)剩，為避免這種情況，政府應(yīng)該如何把握好產(chǎn)業(yè)政策的推行？
白重恩：判斷產(chǎn)業(yè)政策是否得當(dāng)，要看其在實(shí)際應(yīng)用中所產(chǎn)生的后果。有研究發(fā)現(xiàn)，如果產(chǎn)業(yè)政策惠及所有相關(guān)企業(yè)，不影響平等競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)效率提升的效果可以是正面的；但如果只是為一部分企業(yè)提供支持，造成不平等競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)效率提升就沒(méi)有正面效果。
原則上，當(dāng)產(chǎn)能出現(xiàn)過(guò)剩時(shí)，為解決這一問(wèn)題，應(yīng)該讓低效率的提供者退出來(lái)，以維持市場(chǎng)的供需平衡，然而在實(shí)踐中，各級(jí)政府不愿看到其扶持的企業(yè)失敗，會(huì)繼續(xù)給予支持，并且這似乎成了普遍規(guī)律。
因此，在推行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)要特別謹(jǐn)慎。當(dāng)產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，有些產(chǎn)品掌握在個(gè)別外國(guó)供應(yīng)商手中時(shí)，可能要實(shí)行一些產(chǎn)業(yè)政策，希望能盡快解決“卡脖子”問(wèn)題，但在實(shí)施過(guò)程中，要盡量普惠，不要只盯著幾家企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)由政府來(lái)選優(yōu)劣，而是要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰來(lái)決定。政府更應(yīng)該做的是改善營(yíng)商環(huán)境，而不是給企業(yè)提供財(cái)務(wù)上或資源上的扶持，否則就會(huì)造成企業(yè)之間資源配置的低效率，更聰明的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是選一些既對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很重要，也能幫助解決卡脖子問(wèn)題的重點(diǎn)行業(yè)，集中精力改善其營(yíng)商環(huán)境。
《經(jīng)濟(jì)》：如何促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性？
白重恩：競(jìng)爭(zhēng)中性強(qiáng)調(diào)的是所有企業(yè)在獲得資源和機(jī)會(huì)方面都是公平的，這樣市場(chǎng)資源的配置效率才會(huì)更高。但是也有難處，比如金融機(jī)構(gòu)給兩家企業(yè)提供貸款，一家是民營(yíng)企業(yè)，一家是國(guó)有企業(yè)，會(huì)不會(huì)存在區(qū)別對(duì)待？政策上可能不會(huì)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)貸款出現(xiàn)壞賬時(shí)銀行會(huì)被問(wèn)責(zé)，如果問(wèn)責(zé)機(jī)制不平等，對(duì)民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)壞賬問(wèn)責(zé)較重的話，就會(huì)引導(dǎo)銀行不愿給民營(yíng)企業(yè)貸款。因此，在整個(gè)體系中，除了金融監(jiān)管、問(wèn)責(zé)要公平之外，還要努力實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中性。
《經(jīng)濟(jì)》：如果要讓企業(yè)更切實(shí)地感受到營(yíng)商環(huán)境的改變，您覺(jué)得還要從哪些指標(biāo)進(jìn)行改善？
白重恩：指標(biāo)只是一個(gè)方面，不一定能夠完全地反映現(xiàn)實(shí)。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服，只有企業(yè)才能體會(huì)到營(yíng)商環(huán)境對(duì)自己是否有利。我們需要做的是在制定政策和對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估時(shí)，更加重視企業(yè)的主觀感受，重視市場(chǎng)主體的主觀感受，讓其有更多的話語(yǔ)權(quán)。在具體落實(shí)中，我認(rèn)為行業(yè)協(xié)會(huì)可以起到更大的作用。
從結(jié)構(gòu)性的改變來(lái)看，除了北京和上海之外，其他地區(qū)也要做同樣的努力。很多影響企業(yè)、行業(yè)的重要因素并沒(méi)有體現(xiàn)在世行的指標(biāo)中。一是政策影響，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，政策穩(wěn)定性非常重要，如果政策不穩(wěn)定，企業(yè)就沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期；二是企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，世行的指標(biāo)中有一項(xiàng)是保護(hù)小股東，但是中國(guó)企業(yè)面臨的很大問(wèn)題是，是否有信心認(rèn)為企業(yè)產(chǎn)權(quán)得到了充分保護(hù)；三是企業(yè)監(jiān)管，世行指標(biāo)在這方面考慮得比較少，但是多頭監(jiān)管存在沖突的可能性很大，這種情況不解決，企業(yè)發(fā)展就會(huì)很困難。此外，人才也是非常重要的因素，是否有一個(gè)良好的促進(jìn)人才流動(dòng)的機(jī)制，也需要我們不斷努力。
改善營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)非常艱難的過(guò)程，短期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)非常大的實(shí)質(zhì)性改觀并不現(xiàn)實(shí)，但只要我們認(rèn)識(shí)到營(yíng)商環(huán)境的重要性，對(duì)現(xiàn)在的差距有充分認(rèn)識(shí),下更大的決心通過(guò)改善營(yíng)商環(huán)境來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高效發(fā)展，就能夠不斷進(jìn)步。
清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型顧問(wèn)委員會(huì)副主席、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院弗里曼講席教授、院長(zhǎng)，清華大學(xué)中國(guó)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)。美國(guó)加州大學(xué)圣地亞哥校區(qū)數(shù)學(xué)博士、哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。研究領(lǐng)域?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融、公司治理以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)。
目前擔(dān)任全國(guó)政協(xié)委員、“十四五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)專家委員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇成員、中國(guó)金融40人論壇成員、中國(guó)信息百人會(huì)成員、國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)成員以及亞洲開(kāi)發(fā)銀行學(xué)院顧問(wèn)委員會(huì)委員。曾任中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)成員、布魯金斯學(xué)會(huì)非駐會(huì)（non-resident ）高級(jí)研究員。曾掛任北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司副總裁。
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