本文為中國工業經濟學會會長、中國社科院大學教授江小涓在《中國經濟問題》發表的文章《統籌推進發展型改革與治理型改革 為中國式現代化提供制度保障》。特此分享，以饗讀者。
統籌推進發展型改革與治理型改革
為中國式現代化提供制度保障
文/江小涓
中國工業經濟學會會長、中國社科院大學教授
改革開放以來，我國經濟快速發展和社會長期穩定的偉大成就世所罕見，改革開放是取得偉大成就的關鍵一招。實踐表明，中國特色發展道路的強大生命力和巨大優越性，要靠在不斷改革中發展完善的體制機制作為保障。現在我們進入到中國特色現代化建設新階段，回顧改革歷程總結改革經驗，立足當前的歷史方位和發展目標，研究制定重點改革任務，意義重大，任務緊迫。
改革開放 45 年，我國體制改革可以梳理出
發展型改革
與
治理型改革
兩條主線。研究部署現代化建設階段的改革任務，需要兩條主線同步推進，同時根據主要問題和矛盾的變化，明確不同時期的重點任務和推進方式。處理好“發展—治理”兩大改革的關系，事關發展與穩定兩個大局和中國式現代化建設目標的順利實現。
十一屆三中全會以來，我國改革中的兩個主題始終并存，以 2013 年為界，側重點有所不同。之前，改革的核心任務是解放和發展生產能力，著眼點是激發市場主體的活力，目標是加快經濟發展；之后，在繼續推進發展型改革的同時，改革任務增加了完善國家治理體系提升國家治理能力的要求，著眼點是解決積存的突出問題，規范和調整政府、市場、社會與公民的行為與關系，目標是為建設社會主義現代化國家提供制度保障。
（一）發展型改革為主的時期（1978—2013年）
改革開放初期，我國生產力發展水平極低，以發展型改革為主線，核心任務是解放和發展生產力，激發市場主體的活力，促進經濟加速發展，盡快提高人民生活水平和國家經濟實力。早期改革的主要內容包括 20 世紀 70 年代末期開始的農村改革、80 年代初期的國有企業改革和價格體系改革等，都是在計劃經濟體制框架下增加市場因素和相應活力。1993 年召開的十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制，明確使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。2003 年召開的十六屆三中全會進一步提出，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此這個時期的改革圍繞社會主義市場經濟體制的建立和完善，從國家宏觀調控方式改革、要素市場改革、勞動力市場改革、國有企業改革、財稅體制改革、社會保障制度建設等多方面推進發展型改革，目的都是調動個人、企業和地方的積極性，解放和發展生產力，促進經濟持續快速發展。在這個過程中，根據不同時點的突出問題，也有一些治理型改革出臺。例如，1989 年召開的中共中央十三屆五中全會提出，整頓經濟秩序，克服生產、建設、流通、分配領域的嚴重混亂現象，是一個具有治理型改革目標的重要文件。
（二）發展型改革與治理型改革并重的時期（2013年至今）
2013 年召開的中共中央十八屆三中全會，做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將治理型改革擺在改革總目標的地位（燕繼榮，2023）。文件提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，部署了包括經濟、政治、文化、社會、生態文明以及國防和軍隊、黨的建設制度等多方面改革。同時，文件提出經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用?？梢钥闯觯卫硇透母锸且环N更全面的改革部署。
由此開始，我國的改革就有了發展型改革和治理型改革兩條主線。
改革由發展型改革為主轉向發展與治理兩條主線并重，有其深刻的現實背景和理念指引。發展型改革推進三十多年后，解決發展中積累下來的突出問題，規范社會各方行為，調節各方利益關系，成為全社會的共同要求，也必然成為黨治國理政的重要任務。例如脫貧攻堅、依法行政、共同富裕、環境保護與生態建設等，都是亟待解決的重大問題，否則既影響全面小康目標的實現，又會阻礙開啟現代化建設的新征程。習近平總書記在中共中央十九屆四中全會上指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重?！保暯?，2020a）同時，過去十年中穩增長穩就業也是始終存在的重要任務，以發展型改革開放和發展生產力的要求依然沒有過時。因此，這個階段的發展任務和治理任務就需要兩種改革并行推進。例如，高質量發展就要求發展型改革與治理型改革相結合，既要解放和發展生產力，又要保護環境和促進共同富裕；再如，創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念也要求發展型改革與治理型改革共同推進（江小涓，2019）。
2020 年 10 月，習近平總書記深刻指出：“當前改革又到了一個新的歷史關頭，推進改革的復雜性、敏感程度、艱巨程度不亞于 40 年前，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合，不失時機，蹄疾步穩深化重要領域和關鍵環節改革。”（習近平，2020b）
新的改革任務之所以復雜、敏感而艱巨，是因為我們黨提出了新的發展目標。黨的二十大提出，從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興（習近平，2022）。國內外經驗都表明，發展與穩定是現代化進程中的兩大核心任務，能否處理好兩者的關系，是現代化建設能否順利推進的關鍵。下一步改革的目標和任務就是要為中國式現代化建設提供制度保障，因此，解放和發展生產力、提供與現代化國家相匹配的治理能力，仍然是改革的兩個重點和兩條主線。
（一）達到中等發展國家水平要求保持較快增長，發展型改革要加大力度
我國現代化的戰略安排是分兩步走。第一步要求，到 2035 年，人均收入達到中等發達國家水平，這對今后 12 年的增長速度提出明確要求。當前，我們外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升；國內 3 年疫情后的經濟恢復和長周期的結構調整疊加出現，經濟增長內生動力不足，保持長期可持續發展有不少壓力。因此，在密集出臺穩預期、穩增長、穩就業相關宏觀政策的同時，2023 年中央經濟工作會議明確要求，必須堅持依靠改革開放增強發展內生動力，統籌推進深層次改革和高水平開放，不斷解放和發展社會生產力，激發和增強社會活力。現在中央提出了新質生產力，它以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的質變為基本內涵，以全要素生產率提升為核心標志。這要求我們不僅要解放和發展生產力，更要解放和發展技術含量高和配置效率高的生產力，在加快推進經濟領域各項改革的同時，特別注重推動教育、科技、人才等領域的改革，為高質量發展提供新的內生動力。
中國式現代化建設是一個多元發展目標。解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在促進經濟增長的同時，社會和諧、共同富裕、綠色環保等方面的制度建設不能停步，才能保障發展與穩定這兩大現代化核心關系的協調穩定。理論和實踐都顯示，現代化發展中處理好兩者的關系很重要。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）曾經提出，現代化時期是政治最不穩定的時期：現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂（亨廷頓，1988）。例如，以人為中心的新型城市化加速，既需要農業轉移人口市民化這個發展型改革，也需要現代化城市管理方式改革這種治理型改革；隨著人民生活水平的提高，既需要不斷提升產品和服務質量的發展型改革，也需要更加嚴格的質量監管、安全監管等治理型改革（江小涓，2019）。更為基礎性的要求是，國家治理能力與治理體系的現代化，要求在中國共產黨的領導下，規范政府、企業、社會等多元主體的行為，明確各自權責，最大限度發揮協同效應，使整個經濟社會運行有規則可循，行為結果可預期。要以規范化的治理體系和高水平的治理能力，使全社會認為黨和國家的政治決策和政策承諾具有長期性、穩定性，這既是推進現代化國家建設的制度保障，更是現代化國家治理應有的內在品質和突出特點。
經過 40 多年改革，我們在解放和發展生產力與構建現代化治理體系兩條主線上都取得重大進展。下一輪深化改革，兩條主線既要堅持又要創新：一是堅持解放和發展生產力這條主線，關鍵是創新各類資源配置效率，提高全要素生產率；二是堅持推進國家治理體系和治理能力現代化，關鍵是處理好各方面權責益關系，提高多元復雜訴求下協同治理能力。
過去多年，我們有過一些重大發展型改革舉措，牽一發而動全身，例如農村聯產承包責任制改革、外貿體制改革、企業承包制改革、企業股份制改革、住房制度改革等。較早時期這類改革的共同特點，是改革起步于一個資源配置極端失衡的制度中，大量生產要素要么被普遍抑制了積極性、主動性，要么被錯配在低效率部門，因此改革只要能普遍調動人的積極性（如各種類型的承包制），只要能將生產要素從低效率部門轉向高效率部門（如大量農民工和土地從農業轉向工業），就能帶來生產力普遍而持久的提升。稍后時期的這類改革的共同特點，是改革前存在大量估值極端失衡、產出效益極低的公共資源，改變這些資源的配置領域和配置方式，就能帶來使多方收入增加特別是政府財力的極大增加，得以支撐經濟高速增長，例如大規模基礎設施建設、快速的城鎮化進程、大量的房地產發展等，都得益于國有和集體土地的開發和增值。下一步改革，各方都期待同時也應該尋求這類影響全局帶來泛在發展新動能的重大改革，但經過多年改革之后，還有哪些改革具備相應的基礎條件，能夠釋放巨大動能并帶動全局，需要認真研究和深入探討。
1、繼續推進要素市場化配置改革。
實現所有要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。特別要對各類經濟主體一視同仁，由市場依據效率和風險雙重評估決定資源配置方向和領域，使各類市場主體能對要素使用做出合理決策，“入場”環節和“在場”環節統籌，提高全要素配置效率。
2、確立競爭政策的基礎性地位。
除了對為數不多的特定行業和企業實行進入限制或經營活動管制外，其他行業和企業一律實現“市場主體競爭地位中性”，國家對不同所有制企業無歧視地平等對待，任何企業都不能從免于競爭的保護中獲取特殊利益。競爭政策有效發揮作用，才能產生“優勝劣汰”的機制，使各類要素向優勢企業聚集，在企業全生命周期中不斷提升資源配置效率。
3、推進國有企業改革，發展混合所有制經濟，形成以管資本為主的國有資產監管體制。
國有企業擁有大量優質生產要素，但由于體制機制問題，這些優質資源的配置效率有待進一步提高。推進國有企業混合所有制改革，能夠發揮國有經濟支撐國家重大發展任務和民營經濟體制機制靈活的雙重優勢，提升生產要素配置效率。國有經濟混合所有制改革已經推行多年，需要加大力度加快速度。
4、切實保護民營經濟權益。
一要平等準入，不能對民營經濟提出歧視性的準入壁壘，各類項目招標特別是有產業政策支持的基礎設施和公共項目，要對各類企業平等開放。二要公平競爭，對壟斷等不正當行為的判斷和監管，不能對不同所有制企業有不同標準，特別要制止濫用行政權力對民營經濟進行歧視性執法。三要依法保護，現在各方面都呼吁加快制定“民營經濟法”，這件事重要緊迫又錯綜復雜，要積極推進更要認真嚴謹，“有法可依”是民營企業家保持信心和穩定預期的后道心理防線，法律如果出臺就一定要可操作見實效。
5、加快城市農村之間人口和相關資源雙向流動。
除個別超大型城市外，應取消對農村人口進城落戶的限制。加快推進住房、教育、醫療、社會保障等基本公共服務的均等化，加快建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。在鄉村振興和小城鎮建設中，允許和鼓勵城鄉人員、資金、技術等要素共同參與共建共享。促進人員、資金、技術、土地等要素在城鄉之間更大程度的雙向自由流動，能改變城鄉分割時的資源錯配，提高配置效率。
6、推進市場在配置跨境資源中發揮更大作用。
我國有大量的資源、產品、資金、技術和勞務等生產要素跨境流動和全球配置，跨境資源配置效率在我國總體資源配置效率中的作用日益重要。從配置效率的角度看，制度型開放的核心就是要讓市場在跨境資源配置中發揮更重要的作用。除了極少數關鍵資源、重要產品和核心技術需要有特殊管理政策外，跨境資源配置也要實現各類主體競爭地位平等，對出口和進口、利用外資和對外投資、國內企業和外資企業，不實行特別鼓勵或限制政策，而是讓市場自主做出選擇。這部分跨境資源高效配置，能有效提升全要素生產率。
1、科學合理界定中央和地方政府的事權和支出責任。
央地財稅關系是央地關系的基礎，維護中央對重大全局問題的決策權和調動地方積極性主動性是處理好這個關系的要害。中央政府要加強宏觀事務管理，建設全局性重大社會基礎設施，并擁有重大問題做出決策和推動實施的財政能力。要以增強發展動能和公共服務能力為導向，明確地方各級政府的事權和支出責任，增強地方自主權，充分調動地方的積極性能動性。
2、按照共同富裕的要求推進稅制改革。
改革重點是從流轉稅為主導逐步轉向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對企業法人征稅轉向對自然人和法人共同征稅，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的格局。流轉稅征收環節上，也要由僅從生產環節征收轉向從生產環節與消費環節共同征收，征收價外型消費稅，減輕地方對土地財政的過度依賴（張平、袁富華，2019），形成兼顧發展與公平的可持續地方財力保障。
3、農村資源轉讓收益優先用于農村人口社會保障。
農地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優先用于完善農村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，為相對低收入人群提供更為有效和穩定的社會安全網（劉世錦，2020）。
4、完善促進綠色發展的體制機制。
通過法律、規劃、標準、信息披露、財稅金融政策和碳市場交易等，推動綠色發展技術和計劃得以迅速實施并具可持續性。推進經濟轉型、能源革命、環境治理、氣候變化和公眾健康的協同管理機制（劉世錦，2020），使經濟發展與生態環境保護同向同步，相得益彰。
5、以社區作為基本支撐點加強社會治理，推動社會治理和服務重心向基層下移，健全城鄉基層治理體系，夯實基層社會治理基礎。
回應公眾希望更多知曉和參與社會管理事務的愿望（江小涓，2019），暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，讓人民群眾切身體驗到與現代化國家相匹配的服務與治理水平。
[1] 江小涓，2019：《聚力學術理論研究 服務中國特色治理現代化》，《公共管理評論》第1期。
[2] 劉世錦，2020：《“戰疫增長模式”下的目標、政策與改革》，《中國經濟報告》第3期。
[2]塞繆爾·亨廷頓，1988：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京：華夏出版社，第41頁。
[3]習近平，2020a：《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，第100頁。
[4]習近平，2020b：《在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話》，《人民日報》10月15日，第2版。
[5]習近平，2022：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，第21頁。
[6] 燕繼榮，2023：《體系與能力再造：新時代十年國家治理改革》，《中國行政管理》第10期。
[7] 張平、袁富華，2019：《宏觀資源配置系統的失調與轉型》，《經濟學動態》第5期。
